I GSK 3106/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 95/18 w sprawie ze skargi Gminy J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [,..] grudnia 2017 r. nr [,..] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 95/18, oddalił skargę Gminy [...] (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu nieistnienia obowiązku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 18 maja 2017 r., skierowanym do Dyrektora Oddziału ZUS, skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. ), dalej: "u.p.e.a."), wskazała na naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, w związku z art. 1025 k.p.c. i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanych zajęć rachunków bankowych, wraz ze zwrotem ściągniętych środków oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia niniejszych zarzutów. Po rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS odmówił uwzględnienia powyższego zarzutu.

Skarżący zaskarżył je wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie zarzutów, a w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS odmówił uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącego, w uzasadnieniu podtrzymano zarzuty wniesione w poprzednim zażaleniu.

Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 18 i art. 34 § 5 oraz art. 33 u.p.e.a., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu (dalej też: Dyrektor Oddziału ZUS) z dnia 18 września 2017 r. (nr znak 430400/71/2017-RED-EW-108) w sprawie odmowy uwzględnienia zarzutu nieistnienia obowiązku, w postępowania egzekucyjnego prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 8.05.2017 r. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obejmujących zaległości wynikające i określone w decyzji NR [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania Z. K. (dalej: "osoba fizyczna") z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie łącznej 24.075,67 zł na dzień otwarcia spadku. Organ podkreślił, że w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu związany jest stanowiskiem wierzyciela, które zawarte jest w zaskarżonym postanowieniu, gdyż jest on organem zażaleniowym dla Dyrektora ZUS - organu egzekucyjnego, nie jest natomiast organem zażaleniowym dla wierzyciela, tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśniono, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wprawdzie, w sprawie brak jest odrębnego stanowiska wierzyciela, gdyż wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, nie oznacza to jednak, że takiego stanowiska nie ma, gdyż w takich sytuacjach stanowisko wierzyciela zawarte jest w postanowieniu organu egzekucyjnego. W związku z tym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu zobligowany jest przyjąć to stanowisko i za organem egzekucyjnym oddalić zarzut. Stwierdzono również, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania zostały zebrane konieczne dokumenty i dowody, postanowienie zostało w pełni uzasadnione, brak jest podstaw do zakwestionowania postanowienia pod względem formalnym, konieczne było zatem utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 95/18 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu nieistnienia obowiązku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie Sąd I instancji wskazał, że

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w postępowaniu w sprawie zarzutów organ egzekucyjny zobligowany jest do stosowania procedury określonej w art. 34 u.p.e.a., z tym jednak wyjątkiem, że w sytuacji, gdy kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego skupione zostają w jednym podmiocie, to bezprzedmiotowe jest wydawanie przez wierzyciela wszelkich postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji był jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, dlatego bezprzedmiotowym było zajęcie odrębnego stanowiska w sprawie zarzutów. Sąd I instancji wyjaśnił, że pomimo braku odrębnego postanowienia wierzyciela wydanego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. wypowiedź tego organu, w sytuacji, gdy ten skupia w sobie jednocześnie kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego, jest wiążąca dla Dyrektora IAS, ale jedynie w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. Przesłanka wiążącej mocy stanowiska wierzyciela nie ogranicza jednak uprawnień organu nadzoru w zakresie weryfikacji zajętego przez organ egzekucyjny stanowiska pod kątem procesowym. Wyłączenie wynikające z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczące braku możliwości badania przez organ egzekucyjny "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym", jednoznacznie wskazuje, że badanie może mieć charakter jedynie formalny.

W sprawie niniejszej skarżący będąc zobowiązanym, wnosząc zarzuty oparte na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). W przedmiotowej sprawie egzekucja obejmuje zaległości wynikające i określone w decyzji NR [...] z dnia [...].11.2015 r. Przedmiotowa decyzja nie została uchylona ani też nie stwierdzono nieważności tej decyzji o nałożeniu obowiązku. Nie można więc mówić o nieistnieniu obowiązku egzekwowanego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...].05.2017 r. W konsekwencji, jeżeli obowiązek jest wymagalny, nie wygasł, a więc istnieje nadal, nie można mówić, jak chce skarżący, o umorzeniu prowadzonego postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 u.p.e.a.).

Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

- przepisu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną interpretacje i przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z I nieistnieniem zobowiązania w części przekraczającej granice ograniczonej odpowiedzialności Gminy [...] jako zobowiązanego oraz z niedopuszczalnością egzekucji w tej części, a więc w tym przypadku w całości

- przepisu art. 33 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną interpretacje i przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem wymagalności obowiązku z innego powodu tj. z powodu nabycia przez zobowiązanego spadku po dłużniku z dobrodziejstwem inwentarza, a więc ponoszeniem odpowiedzialności tylko i wyłącznie do wysokości cennej spadku, z uwzględnieniem kolejności zaspokajania wierzycieli,

- przepisu art. 1025 k.p.c. w zw. z art. 98 § 1 ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż ZUS miał prawo dokonać zaspokojenia swoich roszczeń z pominięciem pozostałych wierzycieli, pomimo że przepis ten wyznacza kolejność zaspokajania wierzycieli w sytuacji gdy wartość aktywów spadku jest mniejsza niż wysokość długów spadkowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- przepisu art. 7, 7b, 8 i 13 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez całkowite pominięcie w niniejszej sprawie faktu, iż gmina z mocy ustawy zobowiązana jest do przyjęcia spadku w przypadku braku innych spadkobierców, nie mając w tym zakresie żadnej dowolności działania. Spadki takie obarczone są długami, za które - do wysokości czynnej otrzymanego spadku - gmina ponosi odpowiedzialność, a których ustalenie i następnie spłacenie wierzycieli wiąże się z koniecznością podejmowania szeregu czynności. Ponadto gmina zobowiązana jest ustalać kolejność zaspokajania wierzycieli i brak jest możliwości stosowania dowolności w tym zakresie. Wszystkie zasady ogólne postępowania administracyjnego mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek i zaleceń, a pomimo tego organy rozstrzygające w niniejszym postępowaniu nie zastosowały się do ich brzmienia

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających ją rozstrzygnięć organów, a także rozpoznanie skargi co do meritum, ewentualnie w zgodzie z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie mając na uwadze przepis art. 187 § 1 p.p.s.a., w związku z brakiem jednoznacznych regulacji w zakresie kolejności zaspokajania wierzycieli, jeżeli długi spadkowe przekraczają wartość aktywów, wniósł o przedstawienie zagadnienia w tym zakresie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ odpowiadając na skargę kasacyjną, w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jak również zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w granicach jakie zakreśli strona w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie zachodzi. W przypadku postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż uznanie ich za uzasadnione może czynić zbędnym lub przynajmniej przedwczesnym rozpatrywanie zarzutów łączących się z ewentualnym naruszeniem prawa materialnego. Kolejność ta może jednak ulec zmianie, gdy dla oceny zarzutów procesowych niezbędnym staje się uprzednie dokonanie prawidłowej wykładni prawa materialnego i gdy zarzuty procesowe stanowią w istocie konsekwencję (pochodną) zarzutów materialnoprawnych (wyrok NSA z 26 lutego 2010 r., I FSK 486/09, treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem rozpoznania jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS, w sprawie odmowy uwzględnienia zarzutu nieistnienia obowiązku, w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...].05.2017 r., obejmujących zaległości wynikające i określone w decyzji NR [...] z dnia [...].11.2015 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania osoby fizycznej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. jest błędna, bowiem Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący błędnej interpretacji przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bezpodstawny, gdyż w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu był związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów, co wynika wprost z literalnego brzmienia art. 34 § 1 u.p.e.a. W uchwale z dnia 25 czerwca 2007 r. o sygn. akt I GPS 4/06 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że "Wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci – naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe". Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle sytuacji, w której wierzycielem i organem egzekucyjnym był naczelnik urzędu skarbowego, jednak istotę zagadnienia objętego tą uchwałą można również odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której Skarb Państwa będący wierzycielem jest reprezentowany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały NSA stwierdził, że "jest oczywistym, że potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a więc przez jeden i ten sam podmiot (...)". W ocenie poszerzonego składu NSA, odmienny pogląd byłby nieracjonalny, bowiem ten sam podmiot (będący zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym) wypowiadałby się dwukrotnie w tej samej kwestii (zasadność zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego), przy czym za drugim razem byłby związany swoim pierwszym stanowiskiem, zaś oba stanowiska (wyrażone w formie postanowień) podlegałby odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. NSA uznał, że celem omawianej regulacji prawnej jest poddanie kontroli instancyjnej oraz na dalszym etapie, kontroli sądowoadministracyjnej, stanowiska wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, skoro organ egzekucyjny związany jest takim stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa jest w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. oraz umożliwienie zobowiązanemu podjęcie polemiki z takim stanowiskiem wierzyciela. Wprowadzenie w art. 34 § 1 u.p.e.a. wspomnianego dodatkowego etapu postępowania egzekucyjnego (tj. uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w formie postanowienia) nie miało natomiast na celu przedłużania postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zarzuty zobowiązanego mogą zostać rozpoznane od razu przez organ egzekucyjny w postanowieniu w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, na które przysługują mu takie same środki zaskarżania, jak na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Ze wskazanej wyżej uchwały wynika zatem, że w sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, to - w razie zgłoszenia przez stronę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - nie przeprowadza się dodatkowego etapu postępowania egzekucyjnego w postaci uzyskania stanowiska wierzyciela, natomiast odniesienie się do tych zarzutów następuje w postanowieniu organu egzekucyjnego wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Stanowisko w tym zakresie może podlegać kontroli instancyjnej przez odwoławczy organ egzekucyjny oraz kontroli sądowoadministracyjnej.

Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów u.p.e.a. jest prawidłowa i odpowiada stanowisku wyrażonemu w uchwale o sygn. akt I GPS 4/06. Trafnie Sąd I instancji uznał, że odwoławczy organ egzekucyjny nie jest w każdej sytuacji związany wypowiedzią wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Związanie takie nie występuje bowiem w przypadku, gdy w toku postępowania egzekucyjnego nie dochodzi do wydania postanowienia wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, natomiast stosowne stanowisko podmiot ten wyraża w formie postanowienia jako organ egzekucyjny. Taka wykładnia - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie jest sprzeczna z brzmieniem art. 34 § 1 u.p.e.a. Przepis ten - w zakresie związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela - zakłada bowiem, że w sprawie uzyskane zostało stanowisko wierzyciela w formie postanowienia, co - jak wskazano wyżej - nie zawsze następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 33 § 1 u.p.e.a. w sposób enumeratywny wymienia podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty te są sformalizowanym środkiem prawnym, których wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania. Przy czym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący, wnosząc zarzuty oparte na tej podstawie (w spawie nieistnienia egzekwowanego obowiązku), powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa lub czynności prawnych. W sprawie niniejszej ustalono, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014r. sygn. akt [...] Gmina [...] nabyta spadek po zmarłym Z. K. na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza w całości. W dniu 15 maja 2015r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] sporządził protokół spisu inwentarza po ww. zmarłym. Wynika z niego, ze wartość stanu czynnego spadku wynosi 78.190,00 zł. Do protokołu nie były wnoszone żadne zarzuty. Decyzją z dnia [...].11.2015r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Z. K. na Gminę [...] Decyzja określiła wysokość zobowiązania i zasady na jakich została ustalona odpowiedzialność. Ponieważ stan czynny spadku był wyższy od wysokości zobowiązań zmarłego z tytułu nieopłaconych składek orzeczono, że Gmina ponosi odpowiedzialność za całość ustalonych na dzień otwarcia spadku zobowiązań zmarłego wobec ZUS. W decyzji zawarto również informację o konieczności zapłaty należności a po wyznaczonym terminie skierowaniu do przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej. Nie zostało wniesione odwołanie do sądu i w związku z tym decyzja stała się prawomocna z dniem 28.12.2015 r. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie niniejszej nie można mówić o nieistnieniu obowiązku, egzekwowanym w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Ustalenia skłoniły również do podjęcia słusznych wniosków przez Sąd I instancji, że wobec ustalenia, że stan czynny spadku był wyższy od wysokości zobowiązań zmarłego z tytułu nieopłaconych składek, nie mogła być zastosowana przesłanka z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego za bezpodstawne. Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W tej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 18 września 2017 r. ocenił wniesione zarzuty za niezasadne, które Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy. Należy podkreślić, że z mocy art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatrując zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7 związany jest uzyskanym stanowiskiem wierzyciela. Ta regulacja prawna oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Zarzuty wnoszone na tej podstawie mają na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do obowiązków zobowiązanego. Takiego rozstrzygnięcia nie podejmuje organ egzekucyjny, którego zadaniem jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wniesienie zarzutów prowadzi do wydania tego rodzaju merytorycznego rozstrzygnięcia (stanowiska w sprawie zarzutów) przez wierzyciela. Naruszenie przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 34 § 4 u.p.e.a. może nastąpić wówczas, kiedy organ egzekucyjny rozpatrując zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7 nie uwzględni uzyskanego stanowiska wierzyciela, lub też w ogóle się o takie stanowisko nie zwróci. Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3419/18, tamże). Instrumenty procesowe jakimi dysponuje zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji konkretyzującej ciążący na zobowiązanym obowiązek. Posiadanie przez tę decyzję przymiotu ostatecznej i prawomocnej czyni ją wykonalną z wszelkimi tego konsekwencjami dla zobowiązanego, również z poddaniem się przymusowi egzekucyjnemu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 130/18). Kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, co w sprawie niniejszej miało miejsce, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).