I GSK 2890/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA del. Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 478/17 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 10 lutego 2017 r. nr SKO-92-8/16 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 478/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A sp. z o. o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 10 lutego 2017 r. w przedmiocie określenia nienależnie pobranej kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oraz terminu od którego nalicza się odsetki.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego określił spółce "A" sp. z o.o. w P. kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 626 608,90 zł wraz z odsetkami oraz termin od którego nalicza się odsetki od wspomnianej kwoty naliczane jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania dotacji "A" sp. z o.o. do dnia zapłaty zaległości.

Decyzją z dnia 10 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło, że kwota dotacji w wysokości 626 608,90 zł pobrana nienależnie przez spółkę za 2012 r. podlega zwrotowi na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a termin od którego nalicza się odsetki, liczony jest od stwierdzenia okoliczności pobrania nienależnej dotacji tj. od dnia 25 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty zaległości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m.in., że przedmiotem umów zawartych z gminami P., R. i Z. nie była sprzedaż biletów miesięcznych w celu zapewnienia przez gminę bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, a realizacja usługi polegającej na zapewnieniu dowozu dzieci do szkół za ustaloną między stronami cenę. Podstawą uznania, że dopłaty pobrane zostały nienależnie stanowiło stwierdzenie naruszenia art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U 2012 r., poz. 1138 ze zm. - zwanej dalej ustawą o uprawnieniach do ulgowych przejazdów). Sąd I instancji stwierdził przy tym, że organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie i zebrały obszerny materiał dowodowy odpowiadający standardom wynikającym z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – powoływanej dalej jako K.p.a.).

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umowy zawarte pomiędzy skarżącą, a Gminami: P., R., Z., nie stanowią umów w rozumieniu art. 5a wyżej powołanej ustawy;

2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 8a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania dopłat z tytułu stosowania ulg w przewozach pasażerskich;

3. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 18b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2016 r., poz. 1907 – dalej jako u.t.d.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przewozy realizowane przez skarżącą na rzecz Gminy Ł. na podstawie umowy z dnia 31 sierpnia 2011 r. nie były przewozami regularnymi, w związku z czym skarżącej nie przysługiwało uprawnienie do uzyskania dopłat do ulgowych przejazdów w związku z realizacją ulg ustawowych przysługujących w środkach publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób (art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów);

4. art. 145 § ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - powoływana dalej jako u.f.p.) poprzez jego błędną wykładnię i zakwalifikowanie pełnej kwoty dotacji jaką otrzymał skarżący z tytułu świadczenia na rzecz gmin usług dowozu uczniów do szkół jako pobranej nienależnie, tymczasem zgodnie z dyspozycją tego zwrotowi podlegać powinna dotacja w wyższe wysokości niż określona w ustawie, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Poza powyższym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaniechania przeprowadzenia czynności dowodowych oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące w istocie kwestionowania stanowiska zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku, zgodne z którym skarżąca kasacyjnie spółka nienależnie pobrała dotację za 2012 r., ponieważ nie spełniła wymogów przewidzianych na gruncie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Odnosząc się do tego podstawowego zagadnienia należy stwierdzić, że w świetle art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej jako ustawa o systemie oświaty) uwzględnia się ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego w pociągach osobowych i pośpiesznych oraz przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i pośpiesznej, na podstawie imiennych biletów miesięcznych, dla dzieci i młodzieży w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. Z przywołanego unormowania jednoznacznie zatem wynika, że aby przewoźnik mógł na podstawie art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów wystąpić o zwrot dopłat do biletów ulgowych, gmina musi nabyć bilety miesięczne dla dzieci od przewoźnika, jak również ich nabycie musi nastąpić w celu wykonania obowiązków gminy przewidzianych przepisami ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnienie tych ustawowych przesłanek należy potraktować jako podstawę dla oceny zasadności określenia skarżącej kasacyjnie przez organy kwoty nienależnie pobranej dotacji podlegającej zwrotowi. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem umowy i sposobu rozliczenia usługi świadczonej przez skarżącą kasacyjnie wobec gminy P. nie była sprzedaż biletów miesięcznych. Spółka zgodnie umowami zobowiązana była do dowożenia i odwożenia dzieci i młodzieży do oraz z placówek oświatowych na terenie miasta i gminy P. w roku szkolnym 2011/2012 i 2012/2013. Spółka, dokonując comiesięcznego rozliczenia świadczonej usługi dowozu dzieci do szkół na terenie gminy, przedstawiała Gminie P. rozliczenie przejechanych kilometrów w związku z realizacją dowozu dzieci do szkół. W dokumentacji przedstawionej przez stronę nie ma żadnego dowodu wskazującego na przekazanie przez przewoźnika biletów miesięcznych placówkom oświatowym, do których dowożone były dzieci i młodzież. Dodatkowo z oświadczenia Burmistrza P. wynika, że gmina P. nie kupowała biletów miesięcznych dla uczniów dowożonych do szkół na podstawie umów zawartych ze skarżącą kasacyjnie spółką. Podobnie w przypadku Gminy R., zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby przedmiotem sprzedaży gminie były miesięczne bilety. W umowie nie określono liczby biletów zakupionych przez gminę R. ani jednostkowej ceny biletu. Cena zostało określona ryczałtowo za całość usługi dowozu dzieci do szkół w roku szkolnym. Za świadczone usługi przewozu gmina miała zapłacić ryczałtem 205.200 zł brutto, zatem brak jest bezpośredniego związku wartości wystawianych faktur z wartością wydawanych biletów. Dodatkowo, jak wynika z pisma Samorządowego Zespołu Oświaty i Kultury w R. z dnia 17 stycznia 2014r. ilość dowożonych dzieci, ani ilość drukowanych biletów przez przewoźnika nie miały wpływu na wysokość zapłaty za usługę dowozu dzieci do szkół. Również z wyjaśnień członka zarządu skarżącej kasacyjnie spółki zawartych w piśmie z dnia 15 października 2013 r. wynika, że bilety nie miały żadnego związku z wykonaniem i zapłatą za usługę, której dotyczyła zawarta między stronami umowa, co pozwala przyjąć, że gmina R. płaciła ryczałtem z góry określoną kwotę nie mającą związku z ceną biletów oraz liczbą dowożonych dzieci. Z kolei, na podstawie umowy dnia 21 sierpnia 2012 r. zawartej z gminą Z. skarżąca kasacyjnie spółka realizowała dowóz dzieci do szkól na terenie tej gminy. W umowie nie wskazano, że gmina nabywała bilety, lecz przedmiotem umowy była usługa dowożenia uczniów do szkół. Potwierdzeniem tych ustaleń jest oświadczenie Wójta Gminy Z. z dnia 17 listopada 2014 r. zgodnie, z którym przedmiotem umowy nie był zakup biletów miesięcznych, a jedynie wykonywanie usługi dowozu dzieci do szkół. Dodatkowo z zestawienia cen biletów stosowanych przez przewoźnika wynika, że występował on o dopłaty w wysokości 78,40 zł do każdego biletu w sytuacji, gdy na tej trasie bilet miesięczny normalny kosztował 78,00 zł, a ulgowy z ulgą 49% powinien kosztować 39,78 zł. W tym świetle zasadne jest twierdzenie organów, zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, że w gmina Z. nie kupowała ulgowych biletów miesięcznych w celu realizacji obowiązków wynikających z ustawy o systemie oświaty. Końcowo należy wskazać, że w przypadku Gminy Ł., w związku z wykonywaniem dowozu dzieci do szkół skarżąca kasacyjnie spółka wystawiała comiesięcznie faktury, za bilety miesięczne dla uczniów dojeżdżających do szkół na terenie gminy Ł., co pozwala przyjąć, że w tym jak raz przypadku świadczyła ona usługę sprzedaży biletów miesięcznych. Z zeznań świadków wynika jednak, że autobusami przewożeni byli wyłącznie uczniowie szkół, a okazjonalnie zabierani byli rodzice dzieci, którzy nie płacili za przejazd. W związku z tym prawidłowo uznano, że przewozy wykonywane przez skarżącą kasacyjnie spółkę w ramach realizacji umowy nie były przewozami regularnymi w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. W tym świetle zasadnie przyjęto, że dopłata o której mowa w art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów należna jest w związku z realizacją ulg ustawowych przysługujących w środkach publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób na zasadzie art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Publiczny charakter przewozu regularnego oznacza, że dostęp do tej usługi nie jest ograniczony do określonej kategorii osób pasażerów. Dodatkowo z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że część biletów wydana została osobom nie uprawnionym do przejazdu, dla części osób uprawnionych skarżąca kasacyjnie spółka nie wydała biletów, a dla innej grypy bilety sprzedano niezgodnie z cennikiem. Pozwala to na przyjęcie, że sposób wykonania usługi przewozu wskazuje w istocie, że nie były to przewozy regularne w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, wobec czego pobrane dopłaty były nienależne.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, szczegółowo udokumentowane w materiale dowodowym, skrupulatnie opisane w decyzjach organów obu instancji, jak i przedstawione oraz prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku należy stwierdzić, że przedmiotem umów zawartych z gminami P., R. i Z. nie była sprzedaż biletów miesięcznych w celu zapewnienia przez gminę bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, ale realizacja usługi polegającej na zapewnieniu dowozu dzieci do szkół za ustaloną między stronami cenę. Z kolei, w przypadku Gminy Ł. nie miały miejsca przewozy regularne, wobec czego pobrana dotacja także była nienależna. Spełnienie przez skarżącą kasacyjnie spółkę wymogów przewidzianych na gruncie art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów nie oznacza, w przypadku naruszenia art. 5a tej ustawy, który precyzyjnie określa przesłanki uzyskania dofinansowania, że dotacja została pobrana należnie i nie podlega zwrotowi. Wprost przeciwnie ewidentne naruszenie na gruncie rozpatrywanej sprawy art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów musiało skutkować obowiązkiem zwrotu dotacji. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 5a oraz 8a ust. 2 i 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a także art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d. i art. 169 ust. 2 u.f.p. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a więc art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego odpowiadającej standardom ogólnego postępowania administracyjnego. Ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania praw procesowego. W związku z tym nie został również naruszony art. 145 § ust. 1 pkt a i c p.p.s.a.

W tych okolicznościach orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.