I GSK 2400/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1604/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1604/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. na rok 2017 stwierdził nieważność paragrafu 3 zaskarżonej uchwały.

Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od przedmiotowego wyroku Rada Gminy S. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości, odrzucenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.1. art. 24 ust. 1 i 5 w związku z ust. 7 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (dalej: ustawa) oraz w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków jest aktem prawa miejscowego, a nie jak prawidłowo, że jest zaliczana do innych aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.;

1.2. art. 24 ust. 5 w związku z ust. 7 ustawy oraz w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, w uwagi na fakt publikacji jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

1.3. art. 2 pkt 12) i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy oraz § 5 pkt 7) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w zw. z art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków wprowadziła przymus uiszczenia daniny publicznej w postaci opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz że ww. rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, w sytuacji gdy akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, ale o charakterze publicznoprawnym, a nie prywatnoprawnym z jakim mamy do czynienia w niniejszymi przypadku.

2. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 53 § 3 i art. 3 § 2 pkt 6) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, polegające na nieodrzuceniu skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej w sytuacji, gdy przedmiotem skargi była uchwała zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, która nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jedynie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji, uznając, że przewidziany art. 53 § 3 p.p.s.a. 6-miesięczny termin do wniesienia skargi dla Prokuratora nie ma zastosowania z uwagi na to, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Gminy S. jest aktem prawa miejscowego, skargę tę rozpatrzył i w części uwzględnił.

Skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 tej ustawy, zaś pogląd, iż podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 oraz ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu uchwała nie jest, jak uznał Sąd I instancji, aktem prawa miejscowego jest usprawiedliwiony.

Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie jest ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez Prokuratora skarga nie wymagała wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 3, a ponadto jak stwierdził, skarga ta dotyczyła aktu prawa miejscowego. Mimo, że WSA nie odniósł się wprost do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z powodu niedochowania przez Prokuratora terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd o normatywnym charakterze zaskarżonej uchwały każe przyjąć, że Sąd nie podzielając przekonania Rady Gminy S. co do przekroczenia terminu do wniesienia skargi, uznał, iż zaskarżony został akt prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga Prokuratora, co nie jest sporne, wniesiona została po upływie terminu sześciu miesięcy przewidzianego art. 53 § 3 p.p.s.a., zaś ocena Sądu I instancji, że skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, co usprawiedliwia niedochowanie czasowego rygoru wniesienia skargi, jest błędna. Powyższe nakazuje skargę kasacyjną uwzględnić i skargę odrzucić.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (publik. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA).

Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy.

Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Podsumowując, należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy S. o zatwierdzeniu taryfy. Dzień ten określony został w § 4 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. [...] listopada 2016 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 4 grudzień 2017 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tego powodu, że u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej legły kwestie formalne, pozostałe merytoryczne zarzuty nie podlegały rozpatrzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Rady Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mając na uwadze uchwałę składu siedmiu Sędziów sygn. akt I OPS 1/17 z dnia 3 lipca 2017 r. (opubl. CBOiS).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak sentencji.