I GSK 2139/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wspólnoty Gruntowo-Leśnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 228/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Gruntowo-Leśnej w K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 17 grudnia 2018 r. nr 572/2018 w przedmiocie odmowy przyznania w części płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 228/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Wspólnoty [...] w K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 17 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. po wznowieniu postępowania.

Od tego wyroku Wspólnota [...] wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuciła po pierwsze naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, to jest art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że decyzja została poprzedzona wcześniejszą decyzją, która przy tożsamym materialne dowodowym zawierały odmienne ustalenia faktyczne i poglądy prawne, naruszając zasadę zaufania i przekonywania, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 1511 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał, skutkujące wznowieniem postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej środków z tytułu wsparcia bezpośredniego miał wiedzę o kontroli krzyżowej i stanowisku M. D., która od początku twierdziła, że jest użytkownikiem spornych działek i przedkładanych przez nią wyjaśnień i dowodów, a następczo – w październiku 2016 r. dowodów przekazanych z Biura Powiatowego w Pabianicach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. i oświadczeniu tego biura o odmowie wznowienia postępowania, bo dokumenty te nie wnoszą nic nowego do sprawy. Zdaniem skarżącej świadczy to o tym, że pierwotna decyzja o przyznaniu płatności została wydana zgodnie z prawem i nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania w postaci wyjścia na jaw nowych okoliczności, których organ uprzednio nie znał, uzasadniających jej uchylenie,

- art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o płatnościach" w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem za prawidłowe działań organów w zakresie nieprzeprowadzenia w sprawie pełnego postępowania dowodowego, poprzez:

-- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków, bo dotychczas złożone zeznania pozostawały w sprzeczności z innymi zeznaniami świadków, przeprowadzonymi w toku postępowania w tej sprawie;

-- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, w którym strona w pełni nie uczestniczyła, kwestionując zeznania świadków sprzeczne z treścią innych zeznań;

-- niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego o terminie przesłuchania jednego ze świadków, dokonanie tej czynności pod nieobecność pełnomocnika skarżącego,

-- błędną kwalifikację prawną umowy dzierżawy, nieważnej z mocy prawa;

-- niezastosowanie pouczenia z art. 10 § 1 k.p.a. i braku zagwarantowania udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji z uwagi na przyjęcie stanowiska o niestosowaniu tego przepisu na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, mimo że organ II Instancji powoływał się na przepis art. 10 § 1 k.p.a.;

-- wydanie przez organ pierwszej instancji z akt sprawy protokołu przesłuchania świadka i uznaniu, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy świadek ten był zainteresowany wynikiem postępowania, bo pozostaje w konkubinacie z M. D. i mógł jej udostępnić ten protokół, co skutkowało jej niestawiennictwem w postępowaniu i niezłożeniem zeznań i uznaniem za wiarygodne jej zeznań złożonych w innym postępowaniu;

-- przyjęcie, że nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się we współposiadaniu;

- art. 83 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie skutkujące uznaniem za prawidłowe działań organów i przyjęcie za niepodważone zeznań świadków złożonych w innym postępowaniu, w szczególności świadka M. D., w sytuacji gdy brak potwierdzenia tych zeznań winien skutkować odmową uznania ich za dowód.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmowały art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z płatnościach poprzez jego zastosowanie wskutek błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegającego na przyjęciu, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku są we współposiadaniu skarżącego i M. D. i uznanie, że brak zgody jednego współposiadacza stanowi podstawę odmowy przyznania wsparcia, podczas gdy nieruchomości te znajdowały się w wyłącznym posiadaniu skarżącej, zaś wykonanie koszenia przez M. D. nie jest wypełnieniem przesłanki współposiadania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., I GSK 986/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2021 r., III SA/Łd 1075/19 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 14 października 2019 r., nr 461/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 14 maja 2019 r. i umorzył postępowanie administracyjne.

Zakończone tym orzeczeniem postępowanie dotyczyło tych samych gruntów i podmiotów formułujących twierdzenia o ich użytkowaniu na potrzeby wsparcia finansowego. W orzeczeniu tym stwierdzono m. in., że "Nie jest sporne, że w 2015 r. skarżąca użytkowała sporne łąki w rozumieniu wymienionego przepisu rozporządzenia krajowego. Już z tego powodu nie można zgodzić się z tezą, jakoby po dniu, w którym nie doszło do zawarcia umowy dzierżawy skarżąca nie była w stanie użytkować łąk. Fakty temu przeczą. Natomiast w 2016 r. nie było to już możliwe, a to z uwagi na ich skoszenie przez Wspólnotę przed wiążącym skarżącą terminem.".

Konsekwencją wynikającej z art. 170 p.p.s.a. mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022 r. jest m. in to, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć okoliczności przeciwnych, ani nawet akceptować czynności postępowania wyjaśniającego zmierzających do poczynienia takich ustaleń. Wobec tego stwierdzić należy, że zasadnicze dla tej sprawy fakty dotyczące współposiadania skarżącego i M. D. spornych działek organy ustaliły prawidłowo, a Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się wad w tak zrekonstruowanym stanie faktycznym sprawy. Z tych przyczyn nieuzasadnione pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach oraz art. 80 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a.

Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., to są one nietrafne dlatego, że w tej sprawie przepisy te nie znajdowały zastosowania, bo reguły dowodzenia unormowane są odrębnie – przez art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Analogiczna uwaga tyczy się zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bo czynny udział strony postępowaniu odbywa się w sprawach regulowanych przepisami ustawy o płatnościach tylko na żądanie strony, o czym wprost stanowi art. 3 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Oceny tej nie może zmienić fakt powołania się na art. 10 § 1 k.p.a. przez organ administracji. Na marginesie warto zauważyć, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym, a dowodem tej aktywności jest przede wszystkim skorzystanie z prawa wniesienia odwołania.

Odnosząc się z kolei do podniesionego zarzutu udostępnienia świadkowi protokołu jego zeznań, to jest oczywiste, że dostęp do akt sprawy przysługuje jedynie stronie postępowania, nie zaś przesłuchiwanemu świadkowi. Kwestie te regulują art. 73-74 k.p.a., których to zarzutów naruszenia nie podniesiono. Twierdzenie skargi kasacyjnej pozostaje bez związku z adekwatnym stanowiskiem procesowym strony. Natomiast zarzut naruszenia art. 83 § 1 k.p.a. jest niezrozumiały, bo przepis ten reguluje prawo odmowy zeznań nie zaś problematykę oceny dowodów, do której zdaje się nawiązywać skarga kasacyjna w tym zakresie. Z tego powodu i ten zarzut nie jest uzasadniony.

Wysoki poziom formalizmu skargi kasacyjnej nie pozwolił na rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., bo strona skarżąca nie wskazała którego z paragrafów tego artykułu ów zarzut dotyczy. Tymczasem art. 8 k.p.a. składa się z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych, normujących odrębne treściowo obowiązki organów administracji.

Próba zwalczania przyjętej przez organ, a zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego za pomocą zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogła być skuteczna, bo pierwszy z tych przepisów reguluje ogólny obowiązek wyjaśniania stronom motywów podejmowanych czynności, zaś drugi – konkretyzuje powinność tę w zakresie uzasadnienia wydanej decyzji. Czynności te polegają na ujawnieniu przyjętego przez organy rozumowania, lecz same w sobie nie determinują jego toku.

Zaskarżona w tej sprawie decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do jej wydania, a dowody, które stały się przyczyną wznowienia nie charakteryzowały się przymiotem "nowości". Przede wszystkim, akcentowany przez stronę fakt sporządzenia przez Kierownika Biura Powiatowego w P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomsku pisma o treści oceniającej wskazane dowody jako nieprzydatne dla uruchomienia trybu wznowienia postępowania nie ma żadnego znaczenia dla wyniku tej sprawy. Po pierwsze – wskazane pismo nie miało waloru procesowego rozstrzygnięcia żądania wznowienia postępowania, skierowanego przez uprawniony do tego podmiot. Nie determinowało zatem w żaden sposób sytuacji prawnej adresata pierwotnej decyzji. Po drugie – przepisy prawa nie regulują terminu, w którym organ obowiązany jest wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu, ograniczają jedynie termin uchylenia decyzji w tym trybie. Opóźnienie we wszczęciu postępowania nie czyni tego wszczęcia niedopuszczalnym.

Po trzecie – zmiana stanowiska organu i prawidłowe w tym przypadku uruchomienie trybu wznowienia postępowania w związku z wykryciem nowych dowodów nie można traktować jako naruszenia prawa. Przeciwnie, przyjąć należy że doszło do korekty oceny przydatności procesowej pozyskanych materiałów, do czego organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie to, że organ wydając pierwotną decyzję miał świadomość o przeprowadzeniu kontroli krzyżowej nie jest wystarczające do przyjęcia, że wystąpiła przeszkoda we wznowieniu postępowania. Nie dysponował bowiem organ wówczas dowodami, które zostały złożone później, już po wydaniu decyzji pierwotnej. Z tych przyczyn nie znajdują także uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów powiązany jest z tezą skargi kasacyjnej o wadliwości ustaleń faktycznych w zakresie współposiadania gruntów i od prawdziwości tej tezy zależny. Skoro zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie znalazły potwierdzenia w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to twierdzenie o nieprawidłowości zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach także pozostaje nieuzasadnione. Niezależnie od tego, należy zaznaczyć, że przepis art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach traktuje o sposobie wyrażenia prawnie znaczącej zgody współposiadacza na pobieranie płatności przez innego współposiadacza gruntów. Kwestia ta nie należała do spornych w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.