I GSK 210/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del.NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ś. [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1458/23 w sprawie ze skargi Ś. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 listopada 2017 r. nr 27-2/17 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od spółki Ś. [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1458/23 oddalił skargę Ś. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 listopada 2017 r. nr 27-2/17 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

II. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a):

1. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" P.p.s.a oraz błędne niezastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. "a" i "b" w zw. z 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania 3 (dalej: "rozporządzenie MRiRW") w zw. z pkt 7 Załącznika do rozporządzenia MRiRW, poprzez przyjęcie, iż w świetle art. 153 P.p.s.a. wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r., sygn. V SA/Wa 3987/15 (dalej: "poprzedni wyrok WSA") wykluczał możliwość przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów sprzętu użytego przy wykonywaniu utwardzenia terenu, pomimo że z uzasadnienia poprzedniego wyroku WSA nie wynika, aby zdaniem WSA okoliczności uniemożliwiające przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów robocizny stanowiących odrębną pozycję kosztorysu odnosiły się także do kosztów sprzętu stanowiących inną, odrębną pozycję kosztorysu;

2. błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a. oraz błędne zastosowanie art. 151 P.p,s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 153 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. "a" i "b" rozporządzenia MRiRW w zw. z pkt 7 Załącznika do rozporządzenia MRiRW, poprzez przyjęcie, iż w świetle art. 153 P.p.s.a. i poprzedniego wyroku WSA, koszty sprzętu użytego przy wykonywaniu utwardzenia terenu nie mogą być uznane za koszty kwalifikowane, ponieważ są jedynie kosztami pracy sprzętu, pomimo, że ze sporządzonego przez generalnego wykonawcę kosztorysu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że pozycja Sprzęt" obejmuje wszystkie koszty związane ze sprzętem, a więc nie tylko jego pracy (obsługi), ale i koszt zapewnienia jego fizycznej obecności na budowie, tj. sprzętu jako materiału;

- wskutek czego WSA błędnie przyjął, iż ww. przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie narusza przyjęcie przez Organ II instancji, iż poprzedni wyrok WSA nie pozwala na przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów sprzętu a kwalifikowana wartość kosztów inwestycji wynosi jedynie 264.024,20 PLN zamiast o 20.178,47 PLN więcej;

3. błędne niezastosowanie art. 145 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a oraz błędne zastosowanie art. 151 Pp.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 153 i art. 134 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. , poprzez:

3.1. przyjęcie, że nie narusza art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. uznanie przez Organ Il instancji wyjaśnień Strony z dn. 24.1V.2017 r. co do sposobu wykonania zbrojenia rozproszonego stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami Strony z dn. 14 listopada 2015 r. i z rysunkami potwierdzonymi przez kierownika budowy, pomimo że pracownicy ARiMR nie posiadają wiadomości specjalnych umożliwiających im samodzielną ocenę, że posadzka "została wykonana nieprawidłowo" bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na czym miałaby polegać owa rzekoma "nieprawidłowość" wykonania posadzki;

3.2. przyjęcie, że nie narusza art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.:

• ustalenie przez organ II instancji, że jednoczesne wykazywanie przez Stronę, iż prace przy posadzce były wykonywane zarówno ręcznie (w zakresie rozsypania zbrojenia rozproszonego, ułożenia folii, pianki dystansującej, montażu listew kątownikowych), jak i mechanicznie przy użyciu pompy do betonu oraz zacieraczki mechanicznej (wylewanie betonu, rozcieranie masy betonowej, doprowadzenie posadzki do gładkiej powierzchni) wyklucza uznanie kosztu użycia zacieraczki mechanicznej i pompy do betonu za kwalifikowany w całości,

• zaniechanie przez organ II instancji ustalenia, w jakiej części koszty wykonania posadzki musiały zostać poniesione i są kwalifikowane; pomimo, że argumentacja organu II instancji, zgodnie z zasadami logiki powinna co najwyżej prowadzić do nieuznania za kwalifikowany kosztu robocizny w części, tj. w wymiarze przekraczającym wymiar przyjęty w KNR-ze, skoro bezspornym jest, że Strona wykonywała prace z użyciem pompy do betonu oraz zacieraczki mechanicznej;

• wskutek czego WSA sprzecznie z ww. przepisami ocenił, iż organ Il instancji zgodnie z ww. przepisami ustalił, iż koszt użycia pompy do betonu oraz zacieraczki mechanicznej w kwocie 60.628,63 PLN nie jest kosztem kwalifikowanym w całości i odmówił w tym zakresie przyznania Skarżącej pomocy finansowej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła, na podstawie art. 188 P.p.s.a., wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Skarżącej kasacyjnie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Argumenty na poparcie swojego stanowiska przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych ujętych w art. 174 P.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Spółka w skardze kasacyjnej zarzuty podzieliła na dwie grupy, lecz nie ze względu na rodzaj zarzutów, tj. naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego lecz ze względu na rodzaj kwestionowanych kwot rozliczenia inwestycji.

Po drugie należy zaznaczyć, ze jako pierwsze winny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak z uwago na sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów procesowych i ich połączenie z naruszeniem prawa materialnego Naczelny Sąd Administarcyjny postanowił rozpoznać je łącznie.

W zarzucie z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej Spółka zarzuciła błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" oraz błędne niezastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. "a" i "b" w zw. z 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania 3 w zw. z pkt 7 Załącznika do rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż w świetle art. 153 P.p.s.a. wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r., sygn. V SA/Wa 3987/15 (dalej: "poprzedni wyrok WSA") wykluczał możliwość przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów sprzętu użytego przy wykonywaniu utwardzenia terenu, pomimo że z uzasadnienia poprzedniego wyroku WSA nie wynika.

Ocena prawna, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Na co zresztą wskazał NSA w wyroku z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 426/19.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z 3 listopada 2017 r. Wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3897/15 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z 23 lipca 2015 r. w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji Spółki w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy w wysokości 425.528,17 złotych oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej w wysokości 425.528,17 złotych. Zaś decyzja z 3 listopada 2017 r., wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR uchylił zaskarżony wyrok z 8 października 2018 r i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Decyzją tą organ:

- uchylił swoją decyzję nr 27/17 z 27 września 2017 r. o uchyleniu decyzji w zaskarżonej części i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji;

-uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr 9007/6750/149/14 z 15 września 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w zaskarżonej części, tj. kwocie 425.528,17 zł oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w tej części;

-przyznał pomoc finansową na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 396. 036,30 zł;

-odmówił przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227. 510,02 zł;

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227. 510,02 zł;

Zdaniem NSA prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r., sygn. V SA/Wa 3987/15 wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocnymi wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania te, w ocenie NSA były jasne i czytelne, chodziło tylko i wyłącznie o wyjaśnienie dwóch kwestii: 1. kwalifikowalności kosztu wykonania posadzki z użyciem pompy do betonu i zacieraczki mechanicznej; 2. kwalifikowalności kosztów inwestycji, którymi są koszty zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem. Konkluzją tą wynikająca już z wyroku WSA w Warszawie z 12 października 2016 r. związany był Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę jak i związany jest Naczelny Sąd Administracyjny .

W wyroku z 12 października 2016 r. WSA wskazał, rozważając prawidłowość potwierdzenia przez Skarżącą Grupę spełnienia warunków przyznania pomocy finansowej na gruncie § 2 ust. 1 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872; dalej: "rozporządzenie z 12 lipca 2013 r."), że przepis ten odnosi się do wykonania robót budowalnych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym reżimowi powyższych przepisów nie podlega zakup materiałów użytych na potrzeby wykonania obiektu czy urządzenia budowlanego. Zauważyć jednocześnie należy, iż PDU przewidywał w ramach zagospodarowania terenu wykonanie ogrodzenia i utwardzenie części działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. w zw. z punktem 7 załącznika do ww. kwalifikowanymi kosztami inwestycji są koszty zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży.

Wobec powyższych wywodów okoliczności te powinny znaleźć się, w ocenie WSA, w zainteresowaniu organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Pogląd ten nie przesądza o sposobie zakwalifikowania sprzętu i jego pracy.

Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ ponownie rozpoznający, sprawę był związany, w świetle art. 153 P.p.s.a. wyżej przedstawionym poglądem. Odnosząc się do kwestii uznania kosztów sprzętu za koszty kwalifikowalne wyraził stanowisko, że reżimowi powyższych przepisów nie podlega sprzęt, a ściślej, biorąc pod uwagę twierdzenie Spółki, koszt pracy sprzętu. Powtórzył tym samym pogląd przedstawiony przez WSA w wyroku z 12 października 2016 r. Dodał, że sprzętu nie można utożsamić z materiałem a jego pracy z nabyciem materiału. Podzielił w tym zakresie pogląd organu co do braku podstaw do uznania za koszty kwalifikowalne koszty pracy sprzętu.

W świetle powyższego, skoro stanowisko WSA w wyroku z 12 października 2016 r. nie przesądzało o tym, czy praca sprzętu mieści się w pojęciu kosztów kwalifikowanych rozumianych tak, jak przedstawił to WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 12 października 2016 r. czy też nie, a jedynie wskazywało przepisy, które należało wziąć pod uwagę i w jaki sposób przy ocenie tej kwestii, brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 P.p,s.a

Zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwe zastosowanie został wadliwie skonstruowany. Skoro Skarżąca kwestionowała pogląd Sądu o możliwości zastosowania art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a ściślej braku zastosowania tego przepisu do zakupu materiałów użytych na potrzeby wykonania obiektu czy urządzenia budowlanego a został on wyrażony już w wyroku WSA z 12 października 2016 r. to winna była zakwestionować ten pogląd wnosząc stosowny środek zaskarżenia. Z tej możliwości nie skorzystała. Zatem Sąd pierwszej instancji musiał go respektować. I to uczynił, co potwierdza treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a. są przepisami wynikowymi. W badanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdziwszy naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił. Swoim ustaleniom dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Do naruszenia tych przepisów mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego zarzuty z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Za niezasadne należy uznać zarzuty z pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszym z nich Skarżąca zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" oraz błędne zastosowanie art. 151 P.p,s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 153 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. "a" i "b" rozporządzenia z 12 lipca 2013 r. zw. z pkt 7 Załącznika do tego rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż w świetle art. 153 P.p.s.a. i poprzedniego wyroku WSA, koszty sprzętu użytego przy wykonywaniu utwardzenia terenu nie mogą być uznane za koszty kwalifikowane. Sprzęt, jego prac i dostarczenie na plac budowy powinny być potraktowane jak materiał. Przy czym Skarżąca nie przedstawia szerszego wywodu pranego dlaczego, należy postawić znak równości między sprzętem i materiałami. Nie wyjaśniła pojęcia materiału. Co uniemożliwia pełne odniesienie się do jej stanowiska. Tymczasem pod tym pojęciem zazwyczaj rozumie się surowiec postaci nieprzetworzonej lub częściowo przetworzonej, z którego powstaje finalny wyrób. Trudno zatem uznać dowóz sprzętu na plac budowy za materiał do utwardzenia placu. Skarżąca skutecznie nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie traktującego dowozu sprzętu i jego pracy za materiał. Sam fakt poniesienia przez Skarżącą tego kosztu nie był kwestionowany. Trudno zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji z powodów wyżej opisanych, że koszty sprzętu nie są kosztami kwalifikowalnymi, a więc poglądu, z którym Skarżąca się nie zgadza, nie świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów od tej, którą prezentuje organ administracji, nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną błędną.

Wobec powyższego zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

. W zarzucie nr 3 Skarżąca zarzuciła naruszenie błędne niezastosowanie art. 145 1 pkt 1 lit. "c" oraz błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 153 i art. 134 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. , poprzez:

3.1. przyjęcie, że nie narusza art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. uznanie przez Organ Il instancji wyjaśnień Strony z dn. 24.1V.2017 r. co do sposobu wykonania zbrojenia rozproszonego stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami Strony z dn. 14 listopada 2015 r. i z rysunkami potwierdzonymi przez kierownika budowy, pomimo, że pracownicy ARiMR nie posiadają wiadomości specjalnych umożliwiających im samodzielną ocenę, że posadzka "została wykonana nieprawidłowo" bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na czym miałaby polegać owa rzekoma "nieprawidłowość" wykonania posadzki;

3.2. przyjęcie, że nie narusza art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.:

• ustalenie przez organ II instancji, że jednoczesne wykazywanie przez Stronę, iż prace przy posadzce były wykonywane zarówno ręcznie (w zakresie rozsypania zbrojenia rozproszonego, ułożenia folii, pianki dystansującej, montażu listew kątownikowych), jak i mechanicznie przy użyciu pompy do betonu oraz zacieraczki mechanicznej (wylewanie betonu, rozcieranie masy betonowej, doprowadzenie posadzki do gładkiej powierzchni) wyklucza uznanie kosztu użycia zacieraczki mechanicznej i pompy do betonu za kwalifikowany w całości,

• zaniechanie przez organ II instancji ustalenia, w jakiej części koszty wykonania posadzki musiały zostać poniesione i są kwalifikowane; pomimo, że argumentacja organu II instancji, zgodnie z zasadami logiki powinna co najwyżej prowadzić do nieuznania za kwalifikowany kosztu robocizny w części, tj. w wymiarze przekraczającym wymiar przyjęty w KNR-ze, skoro bezspornym jest, że Strona wykonywała prace z użyciem pompy do betonu oraz zacieraczki mechanicznej;

• wskutek czego WSA sprzecznie z ww. przepisami ocenił, iż organ Il instancji zgodnie z ww. przepisami ustalił, iż koszt użycia pompy do betonu oraz zacieraczki mechanicznej w kwocie 60.628,63 PLN nie jest kosztem kwalifikowanym w całości i odmówił w tym zakresie przyznania Skarżącej pomocy finansowej.

Wyżej przedstawione wywody dotyczące związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zachowują swoją aktualność w odniesieniu do tych zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył normy art. 153 P.p.s.a. Oceniając decyzję z 3 listopada 2017 r. uwzględnił wskazania wynikające z wyroku WSA z 12 października 2016 r. i poddał ocenie weryfikacje kosztów wykonania posadzki dwuwarstwowej z durobetonu z uwzględnieniem rysunku sporządzonego przez kierownika budowy i odniósł się do wyjaśnień Skarżącej. To, że Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu nie oznacza, ze naruszył on art. 153 P.p.s.a

Z kolei naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. A do tego zmierza sformułowany zarzut. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu okazał się niezasadny.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zbadania zasadności pozycji 24d.3 kosztorysu o opisie – posadzki przemysłowe ze zbrojeniem rozporoszonym – durobet – grubość posadzki 20 cm, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności i uwarunkowań ocenianej inwestycji, uzyskał wyjaśnienia Skarżącej, zawarte w piśmie z 24 kwietnia 2017 r. Wynikało z nich, że prace przy posadzce były wykonywane zarówno mechanicznie, jaki i ręcznie, jako że do typowych ręcznych robót należy rozsypanie zbrojenia rozproszonego. Jednocześnie porównał te wyjaśnienia z rysunkiem złożonym do ARiMR przez skarżącą w dniu 14 kwietnia 2015 r. potwierdzonym przez kierownika budowy, że zbrojenie rozproszone ma znajdować się na całym profilu posadzki, a nie w warstwach.

Z powyższego słusznie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wywiódł, że jakkolwiek przedłożony rysunek jest zgodny z technologią wykonania betonu ze zbrojeniem strukturalnym, to wyjaśnienia zawarte w piśmie z 24 kwietnia 2017 r. wskazują na nieuzyskanie jednorodności rozmieszczenia włókien w betonie, pozostając jednocześnie w sprzeczności z rysunkiem potwierdzonym przez kierownika budowy.

Odwołując się do treści Katalogu Nakładów Rzeczowych w odniesieniu do rodzaju robót wykonania dwuwarstwowych posadzek z durobetonu, organ prawidłowo wywiódł w oparciu o analizę przedłożonych dokumentów, że Skarżąca nie wykonywała montażu zbrojenia, bowiem zastosowała zbrojenie rozproszone zgodnie z przedłożonym rysunkiem.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do podważenia stanowiska organu, że dodanie w kosztorysie zacieraczki mechanicznej w pozycji skalkulowanej z ręcznym zacieraniem betonu, jak i dodanie mechanicznego podania betonu bez zmniejszenia nakładu pracy stoi w sprzeczności z zasadą, że mechanizacja pociąga za sobą przyspieszenie prac i zmniejszenie ilości roboczogodzin, a nie utrzymanie ich na tym samym poziomie czasowym. Skutkuje to bowiem dwukrotnym naliczeniem kosztów za wykonanie tej samej pracy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej z art. 174 P.p.s.a, tj naruszenia przepisów postępowania, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

.Jako nieuprawniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem granice sprawy, o których mowa w tym przepisie, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał sprawę poprzednio sąd, tak pierwszej instancji (art. 153 P.p.s.a.) jak też sąd kasacyjny (art. 190 P.p.s.a.) (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3052/15; z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II FSK 921/21). Skarżąca naruszenia wskazanego przepisu upatrywała w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu 3.1c petitum skargi. Zarzutu dotyczącego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że nie uzyskano jednorodności rozmieszczenia włókien w betonie, co miałoby być sprzeczne z rysunkiem przedstawionym przez Skarżącą.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób nierozważnie tego zarzutu mogło wpłynąć na wynik sprawy. Zatem zarzut ten okazał się niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3.2 petitum skargi kasacyjnej na wstępie należy zaznaczyć, ze realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia wykonawczego, potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust. 1 dla inwestycji lub jej etapu dotyczącego prac budowlanych jest złożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane - przez inwestora, zakresem wykonanych robót.

Organ odwoławczy oceniając wycenę kosztów wykonania posadzki z durobetonu skupił się na zastosowanej przez Skarżącą w kosztorysie normie KNR -W 2-02 202006-01 z Katalogu Nakładów Rzeczowych, dotyczącej wykonania dwuwarstwowej posadzki z durobetonu wraz ze zbrojeniem.

Podkreślić należy, że Skarżąca w swojej wycenie w przypadku pozycji o lp. [...] d. 3 powołała się na Katalog Nakładów Rzeczowych [...], wprowadza zmiany do niego dodając materiał i sprzęt nieprzewidziany przez twórców katalogu, jednocześnie usuwając materiał w nim zawarty. Wskazał przy tym na normę zakładająca wykonanie zbrojenia, chociaż w później wyjaśniła, że w istocie zastosowała rozproszone zbrojenie, które nie wymagało montażu zbrojenia wskazanego w normie.

Z kolei organ zastosował normy pracy zgodne z katalogiem i systemem wykonania roboty wskazanym w Katalogu Nakładów Rzeczowych, dodając materiały wskazane przez Skarżącą. Skonfrontował to z opisem i tablicami katalogu. Ostatecznie przyjął ręczne podanie betonu i ręczne zacieranie posadzki, zaś nie uznał dodatkowego sprzętu wykazanego przez Skarżącej, tj. zacieraczki mechanicznej i pompy do betonu.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że odwołując się do treści Katalogu Nakładów Rzeczowych w odniesieniu do rodzaju robót wykonania dwuwarstwowych posadzek z durobetonu, organ prawidłowo wywiódł w oparciu o analizę przedłożonych dokumentów i wyjaśnień, że Skarżąca nie wykonywała montażu zbrojenia, bowiem zastosowała zbrojenie rozproszone zgodnie z przedłożonym rysunkiem. Nie znalazł także podstaw do podważenia stanowiska organu, że dodanie w kosztorysie zacieraczki mechanicznej w pozycji skalkulowanej z ręcznym zacieraniem betonu, jak i dodanie mechanicznego podania betonu bez zmniejszenia nakładu pracy stoi w sprzeczności z zasadą, że mechanizacja pociąga za sobą przyspieszenie prac i zmniejszenie ilości roboczogodzin, a nie utrzymanie ich na tym samym poziomie czasowym. Zgodzić się zatem należy z wnioskiem, że skutkuje to dwukrotnym naliczeniem kosztów za wykonanie tej samej pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie naruszyli wskazań WSA w Warszawie wynikających z prawomocnego wyroku z 12 października 2016 r. W konsekwencji nie naruszyli art. 153 P.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ zgodnie ze wskazaniami WSA rozważył ponownie kwestię wyceny kosztów wykonania posadzki z durobetonu. Wbrew argumentacji Skarżącej Sąd pierwszej instancji, zgodnie ze wskazaniem wynikającym z powołanego wyroku i potwierdzonym wyrokiem NSA z 27 kwietnia 2023 r. skontrolował koszt wykonania posadzki z użyciem pompy i zacieraczki mechanicznej.

Dlatego zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).