I GSK 1863/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5358/21 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 4 listopada 2021 r. nr DRP.WPAI.411.10533.2021.TGR w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 28 czerwca 2021 r., znak L. dz. 30477.9121690936 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz J. M. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5358/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonego przez J. M. postanowienia Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 4 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

W motywach tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, który bezpodstawnie ów wniosek rozpoznał. Sąd zauważył, że postanowienie wydane w pierwszej instancji z 28 czerwca 2021 r. doręczono skarżącemu 5 lipca 2021 r. Datę tę Sąd ustalił na podstawie analizy potwierdzenia odbioru, na którym znajduje się pieczęć operatora pocztowego z datą "05.07.2021". Zauważył, że wprawdzie postawiono tam również datownik z datą 2021-06-05, ale biorąc pod uwagę datę wydania postanowienia, dane z datownika Sąd ocenił jako oczywiście omyłkowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w formie elektronicznej nadany został 13 lipca 2021 r., a więc z uchybieniem terminu.

Od tego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez nieprawidłową kontrolę legalności działania organu, mimo naruszenia szeregu przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na nierozpatrzeniu w sposób wszechstronny materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego w sposób nieprawidłowy, błędne uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, błędne ustalenie że wniosek o przywrócenie terminu złożono z uchybieniem terminu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 2, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tego, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego naruszał ogólne reguły prowadzenia takiego postępowania, w szczególności bez uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, pominięcie zarzuty skargi, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 124 k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisów dotyczących oznaczenia strony w postępowaniu administracyjnym, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 144 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię i uznanie, że przepisy te miały zastosowanie w sprawie, podczas gdy wniosek o przywrócenie terminu złożono z zachowaniem terminu, pominięcie tego, że organ powinien zrealizować obowiązek z art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą COVID", art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przepisu powiązanego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który miałby zostać rażąco naruszony, art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w skardze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy OCVID poprzez niedostrzeżenie, że w przypadku uchybienia terminu należało zastosować ten ostatni przepis.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową interpretację pojęcia rażącego naruszenia prawa, z pominięciem art. 127 § 3 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 ustawy COVID, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2020 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, polegające na tym że Sąd pierwszej instancji nie zauważył nieprawidłowej interpretacji tego przepisu przez organ, który błędnie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w tej sprawie nie doszło do błędnego oznaczenia strony.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie także postanowienia z 28 czerwca 2021 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się w istotnej części uzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził uchybienia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, lecz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niemniej jednak zasadne pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bo ustalenie to, stanowiące podstawę uwzględnienia skargi było dowolne. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko oparte zostało na założeniu innej daty rzeczywistego doręczenia postanowienia niż ta, którą umieszczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Istotnie, data ta jest niewiarygodna, bo jest wcześniejsza niż data sporządzenia postanowienia. Niemniej określenie momentu doręczenia pisma, od którego to biegnie termin wniesienia środków odwoławczych nie może być dowolne. Przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do oczywistej omyłki we wskazaniu daty nie towarzyszyła szersza refleksja. Nie ma żadnego dowodu na to, że omyłka miała taki skutek, jak wskazał ten Sąd. Oczywista w tej sprawie jest tylko wada określenia daty doręczenia; brak jest natomiast jakichkolwiek przesłanek do tego, by przyjąć że prawidłową datą jest 5 lipca 2021 r. W tym celu konieczne czynności postępowania wyjaśniającego mógłby przeprowadzić prowadzący to postępowanie organ administracji, mając wszakże na względzie wynikający z art. 7 k.p.a. zakaz rozstrzygania wątpliwości co do faktów na niekorzyść strony. Bez tego rodzaju działań stanowisko Sądu pozostaje nieuzasadnione i arbitralne. Niezależnie od tego należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dowodu nadania pisma złożonego, jak deklaruje Sąd pierwszej instancji, w formie elektronicznej. Nie wiadomo zatem, czy widniejąca na nim data 13 lipca 2021 r. jest rzeczywistą datą jego nadania.

Z tych względów stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia odbyła się w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem zastrzeżonej dla organu przestrzeni dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie i stanowiącego ich konsekwencję rozstrzygania o prawach lub obowiązkach strony postępowania.

Co więcej, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wyeliminował także możliwość ewentualnego zastosowania przez organ trybu z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID. Jak celnie wskazano w skardze kasacyjnej, obowiązywanie tego przepisu zostało zignorowane, nie tylko przez Sąd pierwszej instancji, ale i organ administracji. Stwierdzając wniesienie pisma z uchybieniem terminu powinnością organu było w pierwszej kolejności wyczerpanie sekwencji czynności przewidzianych w tych przepisach, a więc zawiadomienie strony o dostrzeżonym uchybieniu i wyznaczenie terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie.

Przechodząc do meritum tej sprawy trudno nie dostrzec, że wydane w przedmiocie wniosku skarżącego postanowienie odmowne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego – wbrew dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, skarżący przedstawił w postępowaniu administracyjnym dowody na okoliczność poważnych problemów zdrowotnych, kardiologicznych, związanych z przebytą chorobą COVID-19, w tym dokumenty wykazujące hospitalizację w 2021 r., w czasie gdy upływał termin złożenia wniosku o dofinansowanie, a także niedyspozycji zdrowotnych w terminach późniejszych. Twierdzenia skarżącego i złożone dokumenty nie zostały jednak poddane wnikliwej ocenie organu. Za absolutnie niewystarczającą uznać należy oderwaną od realiów sprawy ocenę, zgodnie z którą nie każde zakłócenie stanu zdrowia uzasadnia przywrócenie terminu. Oczekiwanie od skarżącego, by przewidział nagłe pogorszenie stanu zdrowia i stworzył kopie kluczy i certyfikatów do Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji, które mogą być przenoszone na inny komputer, także poza siedzibą wnioskodawcy i – jak należy rozumieć – wykorzystywane przez inną osobę jest zdecydowanie nadmierne. Nie znajduje także uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Stan epidemii sam w sobie był sytuacją nadzwyczajną i zaskakującą dla wszystkich, czego wyrazem były m. in. wprowadzone wówczas regulacje prawne, ułatwiające jednostkom podejmowanie czynności procesowych, zwłaszcza postanowienia ustawy COVID. Wyrażona w tej sprawie przez organ ocena tego stanu rzeczy i sytuacji skarżącego cierpiącego na powikłania po COVID-19 nie przystaje do realiów życia w tym trudnym czasie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona wszechstronnej i wnikliwej oceny sytuacji skarżącego, z uwzględnieniem złożonych dokumentów. Odstąpi od formułowania ogólnikowych tez, lecz skoncentruje się na indywidualnych okolicznościach sprawy, weźmie pod uwagę poważny stan zdrowia skarżącego, uwzględni okresy jego niezdolności do pracy i swobodnego funkcjonowania. Zrewiduje ponadto pogląd o obowiązku zapewnienia "na wszelki wypadek" dostępu do Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji z innego komputera bądź przez inną osobę. Uwzględni to, że przesłankę braku winy w uchybieniu terminu wyczerpuje co do zasady nagłe pogorszenie stanu zdrowia, zwłaszcza w sytuacji epidemicznej, związanej z dodatkowymi trudnościami w dostępie do pomocy ze strony innych osób.

Nieuzasadnione natomiast pozostają zarzuty naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., dlatego że wbrew stanowisku skarżącego, jego dane osobowe jako adresata wydawanych w tej sprawie postanowień były oznaczone w sposób dostatecznie go identyfikujący. Wskazywana przez skarżącego pomyłka odnośnie do rodzaju prowadzonej przez niego działalności nie miała znaczenia, bo skarżący prowadzi ją jako osoba fizyczna i w ten sposób adresowano kierowane do niego pisma.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w tej sprawie postanowienia. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.