I GSK 1782/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 83/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2021 r. nr SKO.53.980.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 83/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 1 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Spółka wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, który zaskarżyła w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarzuty oparto na obu podstawach.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi naruszenie norm prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja ostateczna narusza w sposób rażący przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 169, art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2a o.p. nie stosując ich prawidłowej wykładni;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja ostateczna narusza w sposób rażący przepisy art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosków dowodowych dotyczących zeznań pracowników oraz współpracowników na okoliczność, że wykonywali oni czynności w ramach umów na rzecz szkół prowadzonych przez Spółkę, a także zwrócenia się do ZUS w celu ustalenia odprowadzania składek na rzecz zainteresowanych osób, w sytuacji gdy w odwołaniu od decyzji organu I instancji został złożony wniosek dowodowy, co organ II instancji całkowicie i niezasadnie pominął;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 2 i pkt 3, art. 34 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana gdy Spółka nie miała organu uprawnionego do jej reprezentacji i nie mogła czynnie brać udziału w postępowaniu, zaś postępowanie wobec braku organu uprawnionego do reprezentacji nie zostało zawieszone;

4. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy decyzja nr 2/2016 obejmuje ten sam zakres podmiotowy (ta sama szkoła) i przedmiotowy (wydatkowanie dotacji), a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli co decyzja 12/2016;

5. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja ostateczna była niewykonalna wobec faktu, że w tej samej sprawie zostały podjęte dwie sprzeczne decyzje, tj. decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie oraz decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, co wynika wprost z protokołu posiedzenia SKO w Olsztynie z dnia 06 kwietnia 2017 roku, nr 2137;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni ww. normy w zakresie, w jakim przyjęto, że wydatki na ubezpieczenia społeczne oraz FP nie mogą stanowić podstawy rozliczenia dotacji oświatowej w sytuacji braku przesłanek negatywnych, pomimo przyjęcia przez organy orzekające w niniejszej sprawie, iż wydatki te miały charakter bieżący oraz były związane z funkcjonowaniem szkoły;

7. rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie przeanalizował w sposób rzetelny w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych oraz pisma strony z dnia 28 września 2016 roku oraz protokołu posiedzenia SKO w Olsztynie z dnia 06 kwietnia 2017 roku nr 2137, w szczególności w kontekście nieprawidłowego składu Kolegium w wydanej decyzji z dnia 17 kwietnia 2017 roku znak: 53.1473.2016, którą utrzymano w mocy decyzję nr 12/2016 wydaną w dniu 22 listopada 2016 roku przez Prezydenta Miasta Olsztyna, albowiem zmiana w protokole – decyzji uchylającej, na utrzymującą w mocy – powinna zostać podpisana przez wszystkich członków Kolegium a nadto, nie rozpatrzenie istoty sprawy przez Sąd meriti w tym przedmiocie.

Natomiast podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie norm prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd nie uzasadnił nie uzasadnił kwestii zarzutu przedawnienia oraz kwestii niezasadności zarzutów dotyczących interpretacji normy art. 90 ust. 3 d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o. (Dz.U.2004.256.2572 t.j. ze zm.), powołując się jedynie jednym zdaniem, iż zarzuty są niezasadne i powołując się na "bogatą praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych" nie przytaczając i nie wywodząc, o jakie to orzeczenia chodzi, czy sądów wojewódzkich czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego, co nie spełnia znaczenia "wyjaśnienie" a w kontekście istotności problemu i w kontekście rozumienia definicji rażącego naruszenia prawa, stanowi o takim naruszeniu norma prawa procesowego przez Sąd, iż może świadczyć o w ogóle nie rozpatrzeniu tego problemu, wypada bowiem dodać, że przytoczenie kilku wybranych orzeczeń, w kontekście jak rożne składy sądów w rożnych sprawach mogły rozumień pojęcie rażącego naruszenia prawa, kompletnie nie wyczerpuje normy orzekania oraz uzasadniania stanowiska, a co w istocie świadczy o nie zbadaniu tej problematyki przez Sąd, w konsekwencji naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, w granicach przez zarzuty wyznaczonych.

Na wstępie dla uporządkowania należy wskazać, że poprzedniczką prawną skarżącej kasacyjnie spółki A. była B. Sp. z o.o. w Ł., w stosunku do której Prezydent Olsztyna decyzją z 22 listopada 2016 r., nr 12/2016, określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie wydatków na wynagrodzenia pracowników oraz składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, pochodzącej z budżetu Miasta za rok 2011 w wysokości [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją SKO z 19 kwietnia 2017 r., a WSA w Olsztynie oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/OI 415/17; orzeczenie Sądu jest prawomocne.

Wnioskiem z 29 maja 2017 r. poprzedniczka prawna A. zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu w sprawie zwrotu dotacji oświatowej. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z 5 sierpnia 2019 r., Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej. Decyzja ta została jednak uchylona przez Kolegium decyzją z 24 października 2019 r., nr SKO.53.1088.2019, mocą której Kolegium umorzyło także postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "o.p."), mimo że zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Następnie wnioskiem z 5 grudnia 2019 r. spółka A., jako następca prawny adresata decyzji SKO w sprawie zwrotu dotacji oświatowej, powołując art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ponownie zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podniosła przy tym, że należność objęta tą decyzją uległa przedawnieniu z końcem 2016 r., a ponadto wydana została na podstawie wyników kontroli doraźnej, które już uprzednio znalazły odzwierciedlenie w innej decyzji określającej zwrot części dotacji oświatowej za 2011 r., tj. decyzji organu pierwszej instancji, nr 2/2016, z 16 marca 2016 r. dotyczącej wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu, a decyzja ta została wykonana.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z 29 grudnia 2020 r., nr SKO.53.1441.2019, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO w sprawie zwrotu dotacji oświatowej.

Decyzja z 29 grudnia 2020 r. została następnie uchylona wyrokiem WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 253/21, a orzeczenie Sądu jest prawomocne.

Ponownie procedując w sprawie SKO w Olsztynie, powołując art. 61a oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w zakresie zarzutów opartych o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (dotyczących przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną oraz niewyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, w tym nierozpatrzenia wniosków dowodowych, zwłaszcza dotyczących zeznań świadków) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej w zakresie pozostałych zarzutów.

Przechodząc na grunt aktualnie rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że ocenie Sądu pierwszej instancji podlegała decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym – postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe zaś wymaga wyjaśnienia, że z art. 16 § 1 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 k.p.a. oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych, a organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wady niekwalifikowane decyzji administracyjnej – inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności – od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2024, komentarz do art. 16, t. 1-4; H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, komentarz do art. 16, t. 1; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el.2004, komentarz o art. 16, t. 5-7, Z. Kmieciak, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 16 t.1, 2 i powołane w ww. komentarzach orzecznictwo).

Wobec tego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09; opubl. podobnie jak wyroki poniżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 2161/22).

W realiach niniejszej sprawy decyzja organu odwoławczego z 19 kwietnia 2017 r., nr SKO.53.1473.2016, w sprawie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest ostateczna. Spółka próbowała ją wzruszyć w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, powołując podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 (doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego) i pkt 3 k.p.a. (ww. decyzja dotyczyć miała sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Przy czym WSA w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2017 r., w sprawie sygn. akt I SA/Ol 415/17, oddalił skargę.

Z kolei w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 253/21, Sąd ten uchylając zaskarżoną decyzję SKO z 29 grudnia 2020 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 19 kwietnia 2017 r. przedstawił wskazania, którymi był związany zarówno organ odwoławczy, jak i obecnie procedujący w sprawie Sąd pierwszej instancji, a to na mocy art. 153 p.p.s.a., o czym trafnie podano w aktualnie zaskarżonym wyroku.

Skarżąca nie kwestionowała stanowiska WSA i organu, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., występuje, gdy uchybienie to w sposób oczywisty sprzeczne jest z obowiązującym przepisem prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sytuacja taka zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 949/17; 2 października 2015r., sygn. akt II GSK 2069/14; 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/1; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13).

W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją nie zostaje po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W realiach kontrolowanej sprawy odnosiło się przede wszystkim do postawionego we wniosku problemu, czy decyzja organu z 19 kwietnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) lub czy wypełniała inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenę tę należało przeprowadzić według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji, gdyż organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Jak wyjaśniono, usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, najdalej idącym, opartym na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., były te odnoszące się do uchybień uzasadnienia skarżonego orzeczenia i naruszenia granic wyrokowania, tj. naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a., ujętym w pkt III ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej, gdyż potwierdzenie zasadności ich naruszenia byłoby wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku, bo nie pozwalające na wyczerpującą ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przed oceną ww. zgłaszanych uchybień, należy wyjaśnić, że w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Skarżąca kasacyjnie Spółka opisanym wymaganiom nie w pełni sprostała.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd pierwszej instancji dokonał także prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie w omawianym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W przypadku tego zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżąca próbowała wykazać, że WSA nie uzasadnił zarzutu przedawnienia oraz kwestii niezasadności zarzutów dotyczących interpretacji art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o., powołując się jedynie ogólnikowo na bogatą praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest trafny, ponieważ Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał poprawnej wykładni wzmiankowanych przepisów, mając na uwadze w szczególności tryb zaskarżonej decyzji a także trafnie powołał się na związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 253/21, jak również prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 415/17, w którym uznano zarzut przedawnienia należności za niezasadny. Skarżąca kasacyjnie pomija te fragmenty zaskarżonego wyroku w których Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnia z jakich powodów nie mogły być uwzględnione zarzuty postawione w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (v. str. 10 wyroku).

Należy wskazać, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21). Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną przez organ decyzję, w której organ rozważał, zgłoszony przez spółkę – w ramach podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zarzut przedawnienia należności objętej decyzją organu z 19 kwietnia 2017 r., co do której żądała stwierdzenia nieważności.

Co do zgłaszanego zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że ustawodawca w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, bądź sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyroki NSA z: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22; 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 992/09).

Wymaga podkreślenia, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu pierwszej instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych, do czego właśnie zmierzała Skarżąca kasacyjnie. Zgłaszane uchybienia Sądu pierwszej instancji w ramach omawianego zarzutu dotyczyły zaś prawidłowości wykładni i zastosowania art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. Podnoszone naruszenia, jak i inne naruszenia w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 25 września 2018 r., syn akt II OSK 1666/18).

W opisanych warunkach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.; uzasadnienie jego wyroku zawiera wyszczególnione w tym przepisie elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego orzeczenia, co potwierdziła argumentacja podnoszona w ramach ww. zarzutu, jak i dalsze zarzuty skargi kasacyjnej. Okoliczność, że Spółka nie podziela stanowiska WSA, czy też jej ocena, iż uzasadnienie wyroku jest nieprzekonywające, nie było skuteczną przesłanką uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Wobec nieskuteczności i nietrafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd odwoławczy zgadza się ze skarżącą, że pojęcie "prawa", które może być rażąco naruszone, objęte treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko (szerzej niż podnosił WSA), bo na zakres tego pojęcia składają się, zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły nieważność decyzji jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. W postępowaniu tym zarzuty związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego, czego skarżąca kasacyjnie nie dokonała.

Dlatego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w tym zarzucie wskazanym należało także uznać za nietrafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, co zasadnie stwierdziło Kolegium, którego rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem. Przyjęcie natomiast przez organ a następnie przez Sąd jednej z linii orzeczniczych dotyczących interpretacji przepisu wbrew poglądowi skarżącej nie może stanowić podstawy do postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa.

Należy podać, że Kolegium skontrolowało kwestionowaną decyzję Kolegium z 19 kwietnia 2017 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję nr 12/2016 Prezydenta Olsztyna w kontekście ewentualnego wystąpienia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdziło ich zaistnienia.

Co do zarzutu zgłoszonego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o. w związku z art. 5 ust. 7 u.s.o., w ocenie Sądu odwoławczego, okazał się on niezasadny. Skarżąca kasacyjnie zgłaszając, że doszło do rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. w związku z art. 5 ust. 7 tej ustawy, swoje argumenty wywodziła z relacji między art. 90 ust. 3d u.s.o. a szeregiem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak: art. 3 ust. 1 pkt 17, art. 124 ust. 3, art. 236 ust. 2, 3 (bez powołania publikatora), co powodowało wątpliwości, do którego brzmienia tej ustawy Spółka odwoływała się. Natomiast w ogóle nie odnosiła się do przepisu art. 5 ust. 7 u.s.o., którego uchybienie zgłosiła.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. w okresie przyznawania dotacji Spółce na 2011 rok miał brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki".

Strona, określając zakres wydatków na zadania edukacyjno – pedagogiczne, które powinny zakwalifikowane jako objęte hipotezą art. 90 ust. 3d u.s.o., skupiła się ich cesze, że powinny być bieżące. Pominęła natomiast kwestię, że dotacja oświatowa z art. 90 ust. 3d u.s.o. może być wydatkowana tylko na określony cel, tj. być przeznaczona na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań określonych podmiotów/placówek (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym kształcenie specjalne i profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana ma charakter celowy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1786/20 i powołane w nim orzecznictwo), a do tego przysługuje na każdego ucznia/wychowanka i w tym zakresie ma charakter podmiotowy.

Omawiana dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej, którą zdefiniowano w art. 5 ust. 7 u.s.o.), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. wyroki NSA z: 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 529/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). A ponadto do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, takie jak nabycie środków trwałych, czy też modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych, podobnie również nie mogą być z niej pokryte wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki NSA z: 17 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2461/18; 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 229/13).

Oznacza to, że omawiana dotacja ma mieszany charakter i udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Rola tej dotacji nie polega więc na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez wspomniane wcześniej podmioty/placówki, bądź jednostkę je prowadzącą, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków (por. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1327/23). Dlatego stanowisko strony skarżącej, że wydatki bieżące powinno się rozumieć, jako wszelkie wydatki ponoszone przez szkołę nie jest trafne.

Spółka więc była zobowiązana wykazać, że przyznaną dotację wykorzystała w sposób zgodny z przesłankami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o., co powinna była wykazać także odpowiednimi dowodami (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1164/20), a co powinno było nastąpić w postępowaniu zwyczajnym. Niewykonanie obowiązku w zakresie przedstawienia dowodów przez Stronę nie może być obecnie oceniane jako rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ, jak oczekiwałaby Strona. Skarżąca zaś nie podważyła skutecznie opinii organów, że wydatki na wynagrodzenia pracowników oraz na składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy zrealizowane przez organ prowadzący Szkoły z otrzymanej w 2011 roku dotacji z budżetu Miasta Olsztyna nie były związane z funkcjonowaniem szkól i procesem kształcenia, wychowania i opieki, a w konsekwencji należało je uznać za niezwiązane z realizacją tych zadań.

Wydatki te nie mieściły się w definicji wydatków oświatowych ujętej w art. 90 ust. 3d u.s.o. Skarżąca nie wykazała, aby mieściły się w podstawie stwierdzenia nieważności decyzji ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Spółka nie wykazała błędu w interpretacji, a następnie zastosowaniu ww. art. 90 ust. 3d u.s.o., a tym bardziej kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zarzut co do oceny decyzji nr 2/2016 oraz 12/2016 w kontekście naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należało uznać również za nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Kolegium, doszedł do prawidłowego wniosku, że między sprawami zakończonymi wspomnianymi rozstrzygnięciami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Podstawą wszczęcia każdego z postępowań były inne stany faktyczne, co determinowało treść podjętych rozstrzygnięć. W rezultacie zakres rozstrzygnięcia obu decyzji był odmienny, gdyż dotyczył zupełnie odmiennych wydatków Spółki, o czym jest mowa na stronach 11-12 zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.