I GSK 1778/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 277/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 11 marca 2022 r. nr 61/OR14/2022 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. I SA/Ol 277/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej WSA w Olsztynie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. (dalej zwanym skarżącym) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 11 marca 2022 r., nr 61/OR14/2022, w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wniósł organ, zaskarżając go w całości.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) w oparciu o wadliwą konstatację, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w postaci:

- art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w powiązaniu art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz.U. 2020, 1371 ze zm., dalej zwanej ustawa o wspieraniu rozwoju), które miało polegać na zaniechaniu włączenia do akt sprawy raportu z kontroli administracyjnej wniosku strony, co należało utożsamić z naruszeniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, który - w ocenie Sądu I instancji - w istocie nie został rozpatrzony i zebrany; przy czym wadliwość ta była w szczególności skutkiem pominięcia regulacji, które wskazują na brak jakichkolwiek podstaw do sporządzania raportu czy też sprawozdania z kontroli administracyjnej, a w konsekwencji - nie kreują po stronie organów Agencji generalnego obowiązku komunikowania producentowi rolnemu wyników kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności; niezależnie od powyższego skarżonym wyrokiem uchylona została decyzja mimo braku jakichkolwiek ustaleń do co wpływu przywołanych wyżej naruszeń na wynik postępowania administracyjnego;

b. art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., polegającego na zaniechaniu dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wpływu stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, co nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie,

c. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak raportu z kontroli administracyjnej uniemożliwił wydanie wyroku w oparciu o akta sprawy w sytuacji, gdy jednocześnie organowi II instancji nie został postawiony zarzut naruszenia obowiązku wyartykułowanego w art. 54 § 2 ustawy.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Oprócz tego skarżący kasacyjnie organ wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że negatywna ocena decyzji, dokonana przez Sąd I instancji, opiera się na błędnym założeniu, że organy Agencji mają obowiązek sporządzania raportu z kontroli administracyjnej oraz komunikowania stronie wyników tejże kontroli. Powyższa teza pozostaje - jak się wydaje - w sprzeczności z istotą i charakterem kontroli administracyjnej oraz regułami postępowania w sprawach o przyznanie płatności (skoro miało one w założeniu pozostać uproszczone oraz opierać się przede wszystkim na wniosku o przyznanie płatności oraz materiałach graficznych przedstawionych przez wnioskodawcę, a udostępnionych przez Agencję, ewentualnie innych przedstawionych przez wnioskodawcę dowodach).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna zatem uwzględniać, że w sposób szczególny została unormowana kwestia ustalenia (weryfikacji) uprawnienia do płatności, a mianowicie w oparciu o dane zawarte w systemie, co do których nie ma obowiązku komunikowania ich wnioskodawcy. Na organach Agencji nie ciąży zatem obowiązek sporządzania raportu z kontroli administracyjnej i odrębnego prezentowania wyników tej kontroli wnioskodawcy. Akta zaś sprawy stanowi co do zasady wniosek i materiał graficzny załączony do tego wniosku. Taki zaś materiał został przez organy w pełni rozpatrzony, zwłaszcza w świetle stanowiska, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4956/16). Ponownie zatem zaznaczyć należy, iż z czynności porównania danych zawartych w systemie oraz zaprezentowanych we wniosku nie sporządza się żadnego odrębnego dokumentu oraz nie zapoznaje z nim wnioskodawcy przed wydaniem decyzji administracyjnej.

Oprócz tego skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że producent rolny ograniczył się do gołosłownego kwestionowania powierzchni działek wskazanej przez organy, nie prezentując żadnych dowodów, które by potwierdzały poprawność danych zawartych we wniosku. Z kolei odnośnie wniosku o przeprowadzenie kontroli na miejscu odwołać się należy do motywu nr 77 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, zgodnie z którym kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. Zatem realizację czy to wniosku strony, czy wskazań Sądu I instancji uznać należy za kolidującą z intencjami prawodawcy wspólnotowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 P.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Uzupełnieniem wskazanej wyżej regulacji, w zakresie wymogów skargi kasacyjnej jest art. 176 pkt 2 P.p.s.a., w myśl którego skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Tak więc, mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podniósł wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które, w jego ocenie, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Spośród trzech tego rodzaju zarzutów dwa, tj. zarzuty oznaczony literami a i c, maja komplementarny charakter, gdyż odnoszą się do bezpośrednich przyczyn uchylenia przez WSA w Olsztynie zaskarżonej decyzji. Z tego więc względu zostaną one omówione łącznie.

Odmienny charakter wykazuje natomiast zarzut oznaczony literą b, poprzez który to skarżący kasacyjnie organ kwestionuje prawidłowość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, z punktu widzenia wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z tym zarzut ten wymaga odrębnego potraktowania.

Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie znajduje on uzasadnionych podstaw. W tym aspekcie zauważyć bowiem należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego, dotyczącego wyłącznie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.).

W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, co legło u podstaw wydania wyroku uchylającego ostateczną decyzję organu, a także to jakie Sąd zajął stanowisko w przedmiocie stanu faktycznego sprawy. WSA w Olsztynie wyjaśnił też związek pomiędzy stwierdzonym przez niego uchybieniem, a sposobem załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w zacytowanym wyżej przepisie. W szczególności w jego motywach wskazano prawną podstawę podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oraz zamieszczono jej wyjaśnienie.

W związku z tym nie sposób jest zarzucić WSA w Olsztynie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności takiego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, ani też zasadności przyjętego sposobu wykładni i zastosowania regulacji materialnoprawnych.

Przechodząc do pozostałych dwóch zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, na wstępie rozważań w tym przedmiocie stwierdzić należy, że poprzez te zarzuty skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie którym uznał on, że organ nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków odnośnie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. W tym aspekcie organ nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Olsztynie, że wyrazem niedopełnienia przez niego obowiązków w tym zakresie było niezałączenie do akt sprawy protokołu kontroli administracyjnej.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności, chociaż stanowisko WSA w Olsztynie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie do końca jest zasadne.

I tak, podkreślić przede wszystkim należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 135 P.p.s.a., który to przepis wymieniono w treści zarzutu oznaczonego literą a, gdyż uwzględniając skargę uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, nie odnosząc się w wydanym przez siebie wyroku do decyzji organu I instancji. Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stanowi on więc podstawę prawną między innymi do uchylenia oprócz zaskarżonej decyzji, także decyzji wydanej przez organ I instancji. Z taki rozstrzygnięciem Sądu I instancji w rozpatrywanym przypadku nie mamy jednak do czynienia.

W zakresie stwierdzonego przez WSA w Olsztynie niedopełnienia przez organ odwoławczy obowiązków w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie nie sposób jest podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wywiązał się on z nich w sposób należyty. Jeżeli chodzi bowiem o działkę nr [...], to na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można stwierdzić dlaczego uznał, że różnica pomiędzy jej powierzchnią deklarowaną (2,47 ha), a powierzchnią stwierdzoną (2,22 ha) wynosi właśnie 0,25 ha. Co prawda w aktach sprawy znalazła się dokumentacja fotograficzna, obrazująca stan analizowanej działki nr [...], jednakże organ nie przeprowadził jej jakiejkolwiek analizy, w szczególności w sposób który umożliwiłby skontrolowanie tego procesu. Nie jest zaś zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego uzupełnianie tego rodzaju braków zaskarżonej decyzji, w szczególności w odniesieniu do argumentów jej uzasadnienia czy też czynienie samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału. Stanowisko organu w konkretnej, rozstrzyganej przez niego sprawie, winno bowiem w sposób jasny i jednoznaczny wynikać z treści uzasadnienia wydanej przez niego decyzji.

WSA w Olsztynie niewątpliwie zasadnie stwierdzone braki w zakresie materiału dowodowego sprawy, tj. jego zebrania i oceny, ograniczył jedynie do braku w nim raportu z kontroli administracyjnej. Z tym ostatnim stwierdzeniem nie można się jednak w pełni zgodzić, gdyż różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną działki, a powierzchnia deklarowaną można wykazać na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, niekoniecznie zaś tylko w oparciu o protokół kontroli administracyjnej wniosku. W przypadku tego rodzaju dokumentu rację ma organ, iż nie ma on jednoznacznie i formalnie sprecyzowanego obowiązku jego sporządzenia, a zwłaszcza komunikowania stronie rezultatów tego rodzaju czynności. Niemniej jednak jeżeli powołuje się on w podstawie swojego rozstrzygnięcia na rezultaty tego rodzaju czynności, to winien je w odpowiedni sposób przedstawić, wskazując ich wynik oraz sposób dojścia do niego, aby umożliwić przeprowadzenie kontroli swojego stanowiska w tym zakresie.

W niniejszym przypadku, zarówno na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również zgromadzonych w aktach sprawy materiałów, nie sposób jest stwierdzić z czego organ wywiódł swój wniosek odnośnie mniejszej od deklarowanej, stwierdzonej powierzchni działki nr [...], a zwłaszcza tego, że różnica pomiędzy tymi wielkościami wynosi właśnie 0,25 ha. Sąd I instancji, pomimo związania granicami sprawy, nie był zaś zobligowany do czynienia ustaleń w tym właśnie zakresie.

Wykazanie tego rodzaju, istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jaka stanowi różnica pomiędzy powierzchnia deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną konkretnej działki, niekoniecznie jednak musi odbywać się na podstawie protokołu z kontroli administracyjnej, jak to przyjął WSA w Olsztynie.

Z uwagi więc na powyższe w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, przyjmując różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a deklarowana działki, organ będzie zobligowany do przedstawienia swojego umotywowanego stanowiska w tym względzie. W omawianym zakresie może oprzeć się zarówno na protokole kontroli administracyjnej, jednakże w razie jego niesporządzenia (na brak tego rodzaju obowiązku organ powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co sugeruje, że dokument ten nie tyle nie został załączony do akt sprawy, ale w ogóle nie był sporządzony), winien odrębnie i niezależnie od protokołu, dokonać analizy zebranych dowodów w tym względzie. Chodzi tu przede wszystkim o dokumentację fotograficzną, ale również inne dostępne dowody, sięgnięcie do których może okazać się konieczne, w stanie sprawy.

W tym miejscu zaznaczyć także należy, że z uwagi na znaczny upływ czasu, oraz faktyczne zmiany stanu gruntów na działce nr [...], wykluczyć należy przydatność kontroli na miejscu do określenia stanu faktycznego działek w 2020 r.

Mając więc na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjnie, na podstawie art. 184 P.p.s.a. in fine, oddalił skargę. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu.