I GSK 1774/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 675/21 oddalającego sprzeciw P. K. od decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 675/21, oddalił sprzeciw P. K. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] maja 2021 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności z tytułu zwrotu dofinansowania.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 177 w zw. z art. 182a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania regulacje unijne dotyczące terminu przedawnienia, ponieważ ustawodawca krajowy uregulował ww. termin odmiennie i w związku z tym zastosowanie powinna mieć regulacja krajowa podczas gdy w ocenie skarżącego do terminu przedawnienia możliwości wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej, która jest decyzją akcesoryjną wobec decyzji ws. zwrotu dotacji unijnej, znajdują zastosowanie przepisy unijne;

b) art. 118 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa tj. z dnia 21 lipca 2021 r., Dz.U.2021.1540 (dalej: o.p.) w zw. z art. 70 § 1 o.p. oraz art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. z dnia 20 stycznia 2021 r., Dz.U.2021.305 (dalej: u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że możliwość wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej nie została przedawniona, ponieważ początku terminu z art. 118 o.p. nie można liczyć od dnia dokonania wypłaty środków, lecz najwcześniej od dnia stwierdzenia nieprawidłowości i daty przekształcenia się zobowiązania w zaległość, podczas gdy decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje zatem z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, więc w konsekwencji decyzja ma jedynie pomocniczy charakter (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, LEX nr 2338593, por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 240/17, LEX nr 2359408);

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, tj. z dnia 16 marca 2021 r., Dz.U.2021.735 (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że uchylenie decyzji Decyzja Organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było działaniem w pełni prawidłowym, podczas, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia w całości decyzji Organu I instancji i umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego, określone w art. 138 § 2 k.p.a.;

b) art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 i art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skoro, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. to wystąpienie okoliczności w postaci przedawnienia możliwości wydania określonej decyzji i tak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, podczas gdy wobec przedawnienia możliwości wydania decyzji postępowanie administracyjne w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być w ogóle prowadzone.

Wobec powyższego, wniesiono:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi,

2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

4. o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w następującym - proponowanym - brzmieniu:

"Czy art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95 powinien być bezpośrednio stosowany w odniesieniu do przedawnienia roszczeń akcesoryjnych dotyczących byłego członka zarządu wobec roszczeń z tytułu zwrotu dotacji unijnych w przypadku wystąpienia nieprawidłowości, mogących narazić budżet Unii na szkodę, jeżeli nieprawidłowość polega na nieterminowym zwrocie nienależnie pobranych dotacji?".

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada, hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/15 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 184 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.

Analizując w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W kontekście zarzutu 2.a) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że za jego postawę wskazano treść art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przy czym podniesiono "jego niezastosowanie", a więc – przez użycie liczby pojedynczej – nie określono w sposób stanowczy, którego z nich zarzut dotyczy, co uniemożliwia Sądowi II instancji merytoryczną jego ocenę.

W dalszej kolejności zwrócić uwagę należy, że sama budowa zarzutu jest niezrozumiała i pozbawiona logicznego sensu, o czym świadczy cytat: "poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że uchylenie decyzji Decyzja Organu I instancji".

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że poprawianie stylistyczne zarzutów, czy precyzowanie ich podstawy/podstaw niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony (por. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy precyzyjne wskazanie norm prawa procesowego, które naruszył Sąd I instancji i prawidłowe sporządzenie opisu zarzutu celem określenia na czym on polegał – czego w tym przypadku ewidentnie zabrakło.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut 2b) petitum skargi kasacyjnej, gdyż wskazane w zarzucie przepisy nie mają zastosowania do poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w obszarze przedawnienia możliwości wydania decyzji. Wskazać bowiem należy, że w uzasadnieniu zarzutu (teza 44 i 45) autor nie podjął jakiejkolwiek próby negacji stanowiska Sądu I instancji w obszarze przedawnienia. Ten zaś szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności z tym związane i doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do zastosowania treści art. 138 k.p.a. i jednoczesnego umorzenia postępowania w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności z tytułu zwrotu dofinansowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – reasumując powyższe rozważania – wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w obszarze procesowym nie mogły odnieść oczekiwanego skutku bez wykazania błędu (i skutecznego jego podniesienia ) odnośnie dokonanych ustaleń faktycznych.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty mające uzasadnienie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji – wbrew zarzutowi 1.a) petitum skargi kasacyjnej – wskazał na potrzebę interpretacji art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w całości, a zatem potrzebę uwzględnienia treści ust. 1 w powiązaniu z regulacją zawartą w ust. 3. Z art. 3 ust. 1 wprawdzie wynika, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzać okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie biegu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o których zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawniania, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1", to jednak w ust. 3 ustawodawca przyjął, że "Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2", z którego to przepisu ustawodawca krajowy skorzystał wprowadzając dłuższy okres przedawnienia , o czym mowa w uzasadnieniu Sądu I instancji. Ponowne przytaczanie tej argumentacji – którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela – jest zbędne.

Nie podważa tych konstatacji przytoczone w motywach zarzutu orzecznictwo; tak np. w tezie 14 nie wskazano sygnatury, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę trafności podnoszonych argumentów. Z kolei w tezie 19 autor skargi kasacyjnej przywołuje wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17, a także NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1496/19, przy czym oba judykaty przewidują – w zakresie przedawnienia – możliwość stosowania terminów przewidzianych przez prawo krajowe.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut 1.b) skargi kasacyjnej z tego samego względu, o którym była mowa przy ocenie zarzutu 2.a); w szczególności Sąd II instancji nie jest władny dokonywać uściśleń powołanej podstawy prawnej. Wskazać bowiem należy, że art. 118 o.p. zawiera dwie jednostki redakcyjnej w postaci paragrafów, zaś art. 207 u.f.p. ma ich trzynaście. Nie ulega wątpliwości, że oba te przepisy mają kluczowe znaczenie w budowie zarzutu, przeto brak ich szczegółowego oznaczenia uniemożliwia ocenę stawianego zarzutu.

Końcowo wskazać należy, że kwestię skierowania niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne rozstrzygnęło zarządzenie p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej z 28 grudnia 2021 r.

Z kolei kwestia pytania prejudycjalnego w żadnej mierze nie łączy się z treścią stawianych zarzutów skargi kasacyjnej, wobec czego wniosek nie zasługuje na uwzględnienie (por. treść stawianych w skardze kasacyjnych zarzutów i propozycję – w zakresie treści – pytania prejudycjalnego).

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.