I GSK 1773/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3396/21 w sprawie ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy skrócenia obowiązywania taryf i odmowy zatwierdzenia projektu taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3396/21 oddalił sprzeciw A S.A. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z [...] października 2020 r. A S.A. z siedzibą w C. przedłożyła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, wniosek o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz zatwierdzenie nowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin Częstochowa, Konopiska, Poczesna, Rędziny i Mykanów na okres 3 lat.

Organ regulacyjny w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał decyzję odmawiającą skrócenia czasu obwiązywania taryfy. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że ujęte w taryfie koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie stanowią zbiorowego odprowadzania ścieków i nie ma znaczenia, iż koszty te związane są z istnieniem autonomicznego systemu deszczowego na terenie oczyszczalni, a nie ze świadczeniem usług z terenu nieruchomości osób trzecich. Ponadto w ocenie organu Wnioskodawca nie wskazał sposobu finansowania planowanych inwestycji przedstawionych w wieloletnim planie inwestycyjnym.

Po rozpatrzeniu odwołania A, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ rozstrzygnął o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W treści uzasadnienia wskazano, że po przeanalizowaniu akt sprawy i zbadaniu treści wniesionego odwołania Prezes PGW Wody Polskie doszedł do przekonania, że wskazywane we wniosku okoliczności nie zostały wystarczająco zbadane w kontekście spełnienia przesłanek uzasadniających skrócenie obowiązującej taryfy. Organ I instancji, co prawda, wzywał Spółkę do złożenia wyjaśnień, jednak okoliczności mające uzasadnić wniosek, złożony w trybie art. 24j u.z.z.w.o.ś., zostały niewyjaśnione. Szczególnie również w kontekście użytego przez ustawodawcę określenia "zmiany warunków ekonomicznych prowadzenia działalności gospodarczej", mogącego stanowić podstawę do wnioskowania o wygaszenie uprzednio zatwierdzonej taryfy, które przy tym powinny być uznane za trudne bądź niemożliwe do przewidzenia na etapie rzetelnego planowania projektowania wniosku taryfowego złożonego w 2018 r.

W przedmiotowej sprawie organ, prowadząc postępowanie, skupił się jedynie na szczegółowej analizie uzasadnienia projektu przyszłej taryfy oraz sprawdzeniu jej zgodności z obowiązującymi przepisami, natomiast pominął etap weryfikacji zaistniałych przesłanek uprawniających, zdaniem Wnioskodawcy, do wystąpienia z wnioskiem o skrócenie.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania. Z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że Wnioskodawca został jednokrotnie wezwany do przedstawienia dodatkowych informacji. Odnosząc się do treści wezwania, wskazał że zakres informacji, których oczekiwał organ, był zbyt ogólny by kompleksowo rozpoznać sprawę i w tym wypadku należałoby ponownie wezwać Spółkę do przekazania kolejnych informacji, dotyczących np. podjętych prób negocjacji cen energii oraz czy na wzrost kosztu zakupu energii wpływ ma tylko wzrost cen jednostkowych, czy także wzrosło zapotrzebowanie na energię elektryczną, dlaczego amortyzacja środków trwałych, która powinna być ujęta w obecnie obowiązującej taryfie, nie jest faktycznie tą taryfą objęta, w jakiej części wykonany został wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń oraz ile środków zostało wykorzystanych i ile zostało.

Strona skarżąca nie zgodziła się z wydaniem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym wywiodła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wskazanej decyzji Prezesa PGW Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał, że zgodnie z art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2263/20, opubl. LEX nr 3066826) ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. (wyrok NSA z 14 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1267/20, opubl. LEX nr 3064756).

W rozpoznanej sprawie kontroli podlega decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydana w oparciu o regulacje wynikające z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028); dalej jako " u.z.z.w.", orzekająca o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2021 r., stanowiąca o odmowie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz odmowie zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin Częstochowa, Konopiska, Poczesna, Rędziny i Mykanów, na okres 3 lat.

Zdaniem Sądu I instancji sprzeciw jest niezasadny. W ocenie WSA, organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie z uwagi na naruszenie prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego. Pozostający w związku z zaistniałymi naruszeniami konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro odnosi się do ustalenia tego, czy wszystkie okoliczności przedstawione przez Skarżącą we wniosku taryfowym przedłożonym do zatwierdzenia, w tym dotyczące wskazywanych kosztów, zostały prawidłowo określone. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy i uzasadnienia, których to wynik decyduje o możliwości zatwierdzenia taryfy bądź odmowy jej zatwierdzenia. Trafnie też podniósł organ, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wniosku taryfowego prowadzone przed organem regulacyjnym na podstawie przepisów u.z.z.w. ma na uwadze interes przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale w istotnym stopniu służyć ma również zabezpieczeniu interesu społecznego - interesu odbiorców usług, w tym przed nieuzasadnionym wzrostem cen, co wynika z zasady przewidzianej w art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w. i znajduje potwierdzenie w art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. dotyczącym wymaganej analizy i weryfikacji w przedmiocie wniosku taryfowego odwołującego się do wymogu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ regulacyjny winien był zatem ocenić wyczerpująco wszystkie elementy wniosku taryfowego we wskazanym w ustawie zakresie.

W przedmiotowej sprawie zakres brakujących ustaleń organu regulacyjnego sprawił, że organ II instancji nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. byłoby zaś w przedmiotowej sprawie – jak już wskazano powyżej – niewystarczające. Dodać przy tym należy, że organ II instancji zwracając uwagę na braki i nieścisłości we wniosku Skarżącej działał w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Morskiej z dnia 27 lutego 2018 r. zawierającego m.in. wzór wniosku o zatwierdzenie taryfy.

Reasumując, w opinii Sądu I instancji, przy przyjętej przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku Strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

WSA wskazał przy tym, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ten środek zaskarżenia jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w założeniach ustawodawcy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Założeniem ustawodawcy było bowiem, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej.

W związku z powyższym powołane przez Stronę zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania Strony przez organ II instancji.

A S.A. z siedzibą w C. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 64e p.p.s.a. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 24j ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2020 r, poz. 2028, ze zm.; dalej jako "u.z.z.w.") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że w sprawie zaszły oraz zostały udokumentowane i przedstawione wszystkie okoliczności uzasadniające złożenie przez Skarżącą kasacyjnie, jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowych taryf, co poskutkowało przyjęciem, że przesłanki złożenia wniosku nie zostały dostatecznie wyjaśnione i w konsekwencji - wydaniem zaskarżonego wyroku;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania czy zostały naruszone przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, bez czego nie jest możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji z art. 138 §2 k.p.a., a w tym niezbadanie, czy zostały naruszone:

i) art. 24j ust. 1 u.z.z.w. w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że w toku postępowania przed organem I instancji nie zostały wyczerpująco wyjaśnione okoliczności uzasadniające złożenie przez Spółkę wniosku zgodnie z przepisem, podczas gdy w ocenie Skarżącej kasacyjnie nie ma podstaw do przyjęcia, że organ I instancji pominął weryfikację istnienia przesłanek złożenia wniosku o skrócenie obowiązywania taryf;

ii) art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z §6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472; dalej jako "Rozporządzenie") w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości Skarżącej, na której znajduje się oczyszczalnia ścieków, nie stanowią kosztów eksploatacji i utrzymania ponoszonych w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a tym samym nie mogą być podstawą ustalenia niezbędnych przychodów na okres obowiązywania taryf, podczas gdy w ocenie Skarżącej kasacyjnie takie twierdzenie pozostaje nieusprawiedliwione;

iii) art. 27c ust. 1 oraz art. 20 ust. 4 pkt 3 u.z.z.w. w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że Spółka powinna była wskazać źródła finansowania inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w., a brak ich wskazania uzasadnia odmowę wydania decyzji rozstrzygającej o skróceniu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzeniu nowej taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków, podczas gdy w ocenie Skarżącej kasacyjnie źródła finansowania inwestycji ujętych w planie są neutralne dla oceny taryfy, a nadto Skarżąca kasacyjnie wskazała wszystkie te źródła, do których wskazania była obowiązana na podstawie obowiązujących przepisów;

co skutkowało uchyleniem się przez Sąd I instancji od prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wydaniem zaskarżonego wyroku;

b) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, podczas gdy prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że organ II instancji posiadał informacje wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem Skarżącej kasacyjnie, a okoliczności kluczowe dla sprawy, o ktorych mowa w art. 24j ust. 1 u.z.z.w., zostały wyczerpująco i kompleksowo ustalone oraz wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji co poskutkowało i w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji kasatoryjnej zgodnie z żądaniem Spółki pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na niezawarciu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich wyjaśnienia, w szczególności na całkowitym braku odniesienia się do przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 24j ust. 1 u.z.z.w. w zakresie, w jakim skutkowały one wydaniem decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Tym niemniej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień czy ocen dotyczących okoliczności powoływanych przez stronę uzasadniających, jej zdaniem, wystąpienie przesłanki wymaganej dla możliwości skrócenia okresu obowiązywania aktualnej taryfy. To świadczy, zdaniem organu odwoławczego, o istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które stanowiło o konieczności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazywana okoliczność jest istotnym elementem stanu faktycznego sprawy. Skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia powyższego stanowiska w istocie wymaga od organu odwoławczego, aby ten rozważył wyjaśnienia spółki w tym zakresie przedstawione już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji ale nie poddane jakiejkolwiek ocenie przez ten organ. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Zaaprobowanie koncepcji skarżącej, że w realiach tej sprawy organ odwoławczy był władny wydać decyzję rozstrzygającą, co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co z kolei mogłoby być skutecznie zwalczane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż postępowanie taryfowe, jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym). Na gruncie tej sprawy podkreślić trzeba, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, jaki materiał dowodowy miałby posłużyć zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenie w celu poczynienia ustaleń, co do istnienia przesłanek wymaganych dla możliwości skrócenia okresu obowiązywania aktualnej taryfy, a to z kolei było istotą prowadzonego postępowania. Tym samym podjęcie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji, jako zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają oceny, iż wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.