I GSK 1771/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 267/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 lutego 2022 r. nr 33/OR14/2022 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 267/22, oddalił skargę A.M. (dalej określanej jako skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 28 lutego 2022 r., nr 39/OR14/2022, w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 15 czerwca 2020 r. skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności na rok 2020.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Giżycku z 29 września 2021 r. odmówił przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, o które wnioskowała pismem z 15 czerwca 2020 r. Ocenił bowiem, że strona nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa rolnego, odrębnego od gospodarstwa D.D., E.D., A oraz B.

Decyzją z 28 lutego 2022 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, wyjaśnił przede wszystkim że rozpatrując wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności należy mieć na uwadze czy prowadzi on samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne. Wynika to nie tylko z regulacji dotyczących przesłanek przyznania płatności danego rodzaju, ale także z regulacji wspólnotowych. Wskazał, że tego rodzaju regulacje zawarte są m.in. w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 312, s. 1; dalej: "rozporządzenie nr 2988/95" oraz w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 549 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"). Zauważył, że w obu tych przepisach wykluczono przyznanie korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w razie sztucznego stworzenia warunków wymaganych dla uzyskania tych korzyści.

W tym zakresie organ odwoławczy ustalił, że w okresie od 27 marca 2009 r. do 28 lipca 2021 r. D.D. był pełnomocnikiem strony przed organami ARiMR, a od 7 czerwca 2016 r. – nadal, jest także pełnomocnikiem swojej żony E.D., która jest także siostrą strony skarżącej. Podał, że D.D. jest również właścicielem A, a także reprezentantem i wspólnikiem B. Ocenił, że ww. powiązania w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu oraz osoby pełnomocnika pozwalają na uznanie, że strona, jak i powiązani producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy, a D.D. jako osoba powiązana ze wskazanymi podmiotami, może sprawować kontrolę nad nimi, a także może mieć wpływ na składane wyjaśnienia i wnioski. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie istnieje sieć wzajemnych powiązań pomiędzy osobami, która w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, tego samego pełnomocnika, czy też tego samego adresu prowadzenia działalności, swobodnego przekazywania działek rolnych na potrzeby deklaracji, pozwala na uznanie, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na własny rachunek i niezależnie od innych podmiotów. Przyjął zatem, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe tego gospodarstwa jest wyodrębnieniem sztucznym, które miało na celu uzyskanie płatności nienależnych w świetle przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013..

Podkreślił przy tym, że unijny system wsparcia skierowany jest do rolników uprawiających ziemie, a nie do podmiotów, które poprzez kreację rzeczywistości, tworzą system pozyskiwania maksymalizowanych dopłat. Dodał, że także krajowy ustawodawca, określając szczegółowe warunki przyznawania płatności dla producenta rolnego, wskazywał zawsze na faktyczne posiadanie gospodarstwa rolnego, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosków o płatności (pomoc finansową). Skonstatował, że działania podjęte przez podmioty powiązane zmierzały do obejścia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę skarżącej podkreślił, że istotą sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności odmowy przyznania spółce płatności bezpośrednich na 2020 r., z uwagi na stwierdzenie przez organy, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tych płatności. Sąd wyjaśnił przy tym, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje odrębność proceduralna, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uległy znacznemu ograniczeniu. Takiemu ograniczeniu podlega m.in. zasada prawdy materialnej wyrażona w art. 7 k.p.a., a rozwijana w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, zdaniem Sądu, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę.

Sąd powołując wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w takim postępowaniu to na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy (wszystkich) zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Z kolei wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę. W takim przypadku to na stronie spoczywa ciężar wykazania materiału dowodowego kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ uczynił zadość powyższym wymogom. W ramach przeprowadzonych postępowań organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Sąd pierwszej instancji, powołując przepisy prawa mające w niniejszej sprawie zastosowanie wyjaśnił przebieg postępowania dowodowego dotyczącego składanych przez skarżącą, reprezentowaną przez D.D., wyjaśnień. Skarżąca wyjaśniła m. in., że posiada kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, posiada grunty własne i dzierżawione oraz że obecnie jej głównym ośrodkiem życiowym jest Anglia, gdzie wraz z mężem stara się o obywatelstwo, a także, że prowadzi gospodarstwo ekologiczne, jako rolnik ryczałtowy nie musi prowadzić ewidencji, nie odlicza akcyzy, dlatego paliwo kupuje na paragony, podobnie nasiona, które kupuje od podobnych rolników, sama podejmuje decyzje, konsultowane z biurem doradczym. Skarżąca przedłożyła także kopie umów dzierżawy gruntów rolnych zawartych z A. K. i Z. B. oraz E. i D. D., umowy przeniesienia własności, 5 faktur wystawionych przez I w związku z usługą certyfikacji oraz 5 faktur wystawionych przez F za usługę doradczą i dowód zapłaty za usługę doradczą w 2020 r., świadectwo uzyskania tytułu zawodowego rolnika. Dodatkowo skarżąca 30 lipca 2021 r. przedłożyła oświadczenie T. B. dot. współpracy ze skarżącą, nie opatrzone datą.

Dogłębna analiza przedłożonych dowodów przez skarżącą, A, B, E. D. oraz D. D. doprowadziła Sąd do jednoznacznego wniosku, że rzeczywistą działalność rolniczą prowadził D.D., który jako osoba fizyczna jest zarejestrowanym producentem rolnym. Paliwo zakupione przez D.D. zostało wykorzystane również do prowadzenia produkcji rolnej na działkach zgłoszonych przez A.; B, E. D. oraz skarżącą. To z kolei świadczy, że gospodarstwa rolne wyżej wymienionych stanowią jedną całość pod względem ekonomicznym.

Sąd I instancji przedstawiając w sposób obszerny wybrane orzecznictwo m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyjaśnił że w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że przesłanki przyjęcia stworzenia sztucznych warunków zostały spełnione. Dla dokonania tej oceny konieczne było zweryfikowanie działań nie tylko skarżącej, ale również pozostałych powiązanych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności. Istotne znaczenie miały nie tylko ustalenia dotyczące analizowanego roku, ale również badane kompleksowo i w powiązaniu ze sobą dowody dotyczące innych okresów objętych wnioskami strony o pomoc. W ocenie Sądu, wystąpienie w niniejszej sprawie elementu obiektywnego polegało na multiplikowaniu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych, co umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych dotyczących przyznania płatności rolnych. Analiza występujących w przedmiotowej sprawie zależności w niniejszej sprawie doprowadziła, w ocenie Sądu, organy do prawidłowego wniosku, że wykorzystując różne podmioty, D.D. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. W stanie sprawy istniały powiązania organizacyjne pomiędzy podmiotami przejawiające się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, a ponadto istniały powiązania osobowe - poprzez osobę D.D., który we wszystkich podmiotach pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami – wspólnika spółki z o.o. bądź pełnomocnika osoby fizycznej. Powoduje to, że mimo pozornej wielości podmiotów, działalność rolnicza prowadzona jest przez tę samą osobę. Z kolei skarżąca nie wykazała ponoszenia kosztów prac wykonywanych w gospodarstwie, nie wskazała, w jaki sposób są te prace organizowane i jak podejmowane są decyzje w tym zakresie, biorąc pod uwagę jej nieobecność, w jaki konkretnie sposób i na czyją konkretnie rzecz miałaby przekazywać plony, skoro nie posiada miejsca do ich przechowywania. Sąd zasadniczo ocenił, że wiele kwestii poruszonych w wezwaniu z 28 kwietnia 2021 r. zostało niewyjaśnionych lub zostały one wyjaśnione na tyle ogólnie, że organ słusznie nie przyjął tezy skarżącej. Przy czym to właśnie skarżąca była jedyną osobą, która dysponowała szeregiem potencjalnie określonych w wezwaniu możliwych do złożenia dowodów na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, w tym dysponowania miejscem przechowywania plonów, posiadania maszyn i urządzeń lub ich wynajmu, nabycia paliwa.

Szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami tj. skarżącą i pozostałymi producentami ubiegającymi się o płatności ze środków publicznych, łączące owe podmioty więzi osobowe i kapitałowe pozwalają na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych jednostek, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że poszczególne podmioty, w tym strona skarżąca, nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych.

Sąd wyjaśnił także, że organy obu instancji wykazały sprzeczność tej korzyści z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, działania skarżącej i pozostałych podmiotów nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Celami wspólnej polityki rolnej są: zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; stabilizacja rynków; zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów. Zdaniem Sądu, stworzenie sztucznego mechanizmu, którego celem jest obejście przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, a na to wprost wskazały organy w swej decyzji, jest sprzeczne zarówno z celami wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i celami wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wszystkie działania, które miały miejsce w niniejszej sprawie, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Zestawienie ww. zdarzeń z korzystnymi skutkami finansowymi polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało wniosek, że strona wraz z pozostałymi podmiotami dążyła do ominięcia mechanizmów zmniejszenia płatności, co miało na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia, przy czym strona wniosków organu w tym zakresie nie podważyła.

Tym samym w ocenie Sądu wykazane zostało przez organy, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12).

Nie zgadzając się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie nr 2988/95), poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisu, w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do wytworzenia sztucznych warunków uzyskania wnioskowanej płatności, skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego,

2. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), poprzez błędne uznanie, że skarżąca wytworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności, w sytuacji gdy w stanie sprawy nie został spełniony łącznie element obiektywny i subiektywny, których jedynie jednoczesne wystąpienie pozwala na odmowę przyznania płatności na tej podstawie, gdyż w sprawie nie zachodzi po stronie skarżącej ukierunkowanie na obejście prawa w celu uzyskania płatności jako korzyści sprzecznej z celami tego systemu,

3. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562), gdyż w sprawie skarżącej nie można mówić o zaistnieniu sztucznych warunków, gdyż: (1) obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że skarżąca mogła i osiągała cele zamierzone przez skonkretyzowany system wsparcia (WPR), (2) nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca ubiegając się o taką płatność zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ I instancji, a tym samym i organ II instancji następujących przepisów:

a. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562), gdyż organ był zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu, a tego obowiązku nie wypełnił, ponadto to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków czemu nie sprostał,

b. art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie jednolity Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej określanego skrótem K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji w przypadku tożsamych stanów faktycznych i prawnych,

c. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji), poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych wskazujących jednoznacznie na wyłączny zamiar skarżącej pozyskania płatności i obejścia przepisów i tym samym, że nie miała zamiaru prowadzenia de facto działalności rolnej zgodnej z celami WPR [UE], choć jak sam WSA wskazuje, skarżąca prowadziła działalność rolną i tego nie wykluczyła, ale uznał że robiła to wraz z innymi podmiotami co według organu I i II instancji oraz WSA było wystarczające do stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

2. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia pełnego materiału dowodowego; gdyż organy obu instancji bezpodstawnie i wbrew logice błędnie uznały, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego a prowadziła wspólnie z innymi podmiotami tj. D.D., A, B i E. D. jedno wspólne gospodarstwo rolne i że była od tych podmiotów zależna, co jest niezgodne z prawdą i sprzeczne z dokumentacją przedłożoną w ramach postępowania, a przede wszystkim z zamiarem i przeświadczeniem z jakim to skarżąca wypełniała wszystkie niezbędne obowiązki prowadząc jednoosobowe gospodarstwo od 2000 r., a jako kwalifikowany rolnik od 2006 r. wypełniając zarówno cel Wspólnej Polityki Rolnej (UE). Nie mogła by nawet złożyć jednego wniosku o płatności z D.D. bo ma oddzielne umowy dzierżawy z rolnikami niezależnie od gruntów posiadanych i uprawianych przez D.D. i inne podmioty. Ponadto, nieprawdą jest, że miejsce zamieszkania/siedziby wszystkich rzekomo powiązanych podmiotów jest [...], gdyż faktycznie jest to jedynie adres do korespondencji dla skarżącej, o czym organ I instancji wiedział z urzędu i jak przeprowadzał kontrole to wiedział, gdzie są uprawy i urządzenia rolne i tam jechał przedstawiciel ARiMR. Ponadto, nieprawdą jest, że organ dopiero w trakcie kontroli administracyjnej wniosku za rok 2020 stwierdził, iż D.D. jest pełnomocnikiem skarżącej i innych podmiotów a wiedzę taką z urzędu organ posiadał od początku, gdyż pełnomocnictwo jest w aktach organu I instancji od 27 marca 2009 r. a więc D.D. był pełnomocnikiem skarżącej jeszcze przed wprowadzeniem limitów i degresywności.

Wobec czego skarżąca podważa ustalenia faktyczne dokonane przez organ I i II instancji i przyjęte do rozpoznania przez WSA i wobec tak istotnych błędów proceduralnych doszło do wypełnienia dyspozycji art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Skarżąca spółka na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosła także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność (fakt) - prowadzenia przez skarżącą samodzielnie i niezależnie od pozostałych podmiotów gospodarstwa rolnego i realizowaniu celów Wspólnej Polityki Rolnej (UE) – który miał zostać przedłożony w późniejszym terminie.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów oraz o oddalenie wniosku dowodowego skarżącej.

Pismem z 2 kwietnia 2025 r. uzupełnionym pismami z 23 maja 2025 r. złożonymi na rozprawie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jednocześnie uzupełniając uzasadnienie podstaw kasacyjnych i na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wnosząc o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów.

Na rozprawie wniosła także o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Dalej należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie albo błędną wykładnię prowadząca w konsekwencji do błędnego zastosowania przepisu. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W konsekwencji ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia powyższych regulacji prawnych. ( vide wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18, opubl w CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13 opubl. W CBOiS).

W świetle powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uwzględnić zarzutów i argumentacji je wspierającej, zawartej w pismach z 2 kwietnia 2025 r., do którego odwołała się skarżąca w piśmie z 23 maja 2025 r. i pozostałych pism przedłożonych na rozprawie w dniu 23 maja 2025 r.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę sposób formułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazujący na błąd subsumcji, czyli wadliwe zastosowanie przepisów, Naczelny Sad Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Naruszenie art. 151 P.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich okazał się całkowicie chybiony. Bowiem przedmiotem sprawy były płatności bezpośrednie przyznawane w oparciu o przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020r. poz. 1341 ze zm.). Zatem powołany w zarzucie z pkt II ppkt 1a petitum skargi kasacyjnej przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jako nie mający zastosowania w sprawie i niestosowany przez organy, nie mógł być przez nie naruszony, a Sąd pierwszej instancji nie uchybił ocenie naruszeń procesowych odwołując się prawidłowo do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez wydanie odmiennych decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Zarzut ten nie został wsparty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakąkolwiek argumentacją. Przede wszystkim zaś nie wykazano wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy.

Podobnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną decyzję także pod kątem kompletności jej uzasadnienia. Motywy organu zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., aby zarówno orzekany, jak i sąd administracyjny mogli poznać drogę dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia. Poddana kontroli Sądu pierwszej instancji decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy. To, że strona nie zgadza się z zawartymi w niej ustaleniami faktycznymi, ich oceną, wykładnią prawa nie świadczy o brakach uzasadnienia.

Wreszcie nie jest zasadny zarzut z pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a polegający na oddaleniu skargi zamiast na uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przytoczony przepis wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego i biorąc pod uwagę wcześniej poczynione uwagi w kwestii warunków formalnych skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Zwłaszcza w sytuacji, gdy jednocześnie nie zarzuca się błędu w wykładni przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że skarżąca kasacyjnie spółka, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego posługuje się zwrotami: "poprzez przyjęcie, skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności"; "ma prawo do otrzymania płatności"; "przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy"; "przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego"; "poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego". Analiza językowa tych sformułowań jednoznacznie wskazuje na to, że spółka w istocie kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne, które wojewódzki sąd administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie podważony, to Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że okoliczności sprawy kształtują się w sposób, jak opisał je Sąd pierwszej instancji. Z niego zaś wynika, że, wykorzystując różne podmioty, D.D. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. W stanie sprawy istniały powiązania organizacyjne pomiędzy podmiotami przejawiające się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek, przenoszeniu posiadania działek rolnych, a ponadto istniały powiązania osobowe - poprzez osobę D.D., który we wszystkich podmiotach pełnił funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami – wspólnika spółki z o.o. i członka zarządu bądź pełnomocnika osoby fizycznej. Powoduje to, że mimo j wielości podmiotów, działalność rolnicza faktycznie prowadzona była przez tę samą osobę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami tj. skarżącą i pozostałymi producentami ubiegającymi się o płatności ze środków publicznych, łączące owe podmioty więzi osobowe i kapitałowe pozwalają na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych jednostek, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że poszczególne podmioty, w tym strona skarżąca, nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych.

W wyroku z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18 (LEX nr 3427594) – Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95) niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – o nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści.

Dalej NSA zauważył, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy.

Wskazano także w uzasadnieniu tego orzeczenia, że art. 60 rozporządzenia 1306/2013 odpowiada zgodnie z jego brzmieniem co do zasady art. 29 rozporządzenia 1782/2003, dokonującemu kodyfikacji dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym podmioty prawa nie mogą się w sposób oszukańczy lub stanowiący nadużycie powoływać się na przepisy prawa Unii.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wskazać także należy, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje o płatności – motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 639/2014 z 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia.

Powyższe rozważania w konsekwencji czynią bezzasadnym wniosek strony skarżącej, o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE z 26 października 2012 r., C 326/01; dalej: TFUE), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem.

Interpretacja art. 267 akapit 2 i akapitu 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego (wspólnotowego), dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także w doktrynie podkreśla się, że TS w swojej interpretacji art. 267 TFUE uznał, iż intencją ustawodawcy unijnego było stworzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, a jedynie prawo przedstawienia swojego stanowiska. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. Podkreślić należy, że to sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet, więc sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do Trybunału, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS (ETS) w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie z doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. wyrok ETS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z dnia 15 lipca 1964 r., 6/64; wyrok ETS w sprawie Rheinmühlen z dnia 16 stycznia 1974 r., 166/73; wyrok ETS w sprawie CILFIT z dnia 6 października 1982 r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z dnia 4 lipca 2006 r. C – 212/04).

Skoro, na gruncie rozpoznawanej sprawy, kwestia interpretacji normy art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie budzi wątpliwości, zwłaszcza, przy braku zarzutu strony skarżącej, kwestionującego wykładnie dokonaną przez organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do zadania pytania prejudycjalnego.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącej należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1200/21, że w aktualnym stanie prawnym sąd administracyjny – co do zasady – ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Wobec tego wprawdzie przeprowadzenie dodatkowych dowodów może nastąpić także z urzędu, ale nie można przyjąć, że sąd obciążony jest obowiązkiem w tym zakresie (zob. na ten temat także wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 1124/05, LEX nr 236481, wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r., III FSK 1298/22, LEX nr 3759969).

W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 P.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów nieprzedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organami, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2458/17; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 2078/14, publ.: CBOSA; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54).

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art.204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).