I GSK 1770/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 262/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 lutego 2022 r. nr 41/OR14/2022 w przedmiocie płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 262/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 28 lutego 2022 r., nr 41/OR14/2022 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2020 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

15 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, w którym zadeklarowała do przyznania płatności ekologicznej: Pakiet 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni - 23,83 ha, Pakiet 8.1 Uprawy warzywne po okresie konwersji do powierzchni - 33,54 ha, Pakiet 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji do powierzchni – 56,73 ha, Pakiet 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji do powierzchni - 5,95 ha. Wniosek został zmieniony 15 lipca 2020 r., co nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Decyzją z 29 września 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Giżycku odmówił przyznania B płatności ekologicznej na 2020 r., wskazując w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach płatności ekologicznej, ponieważ strona nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa rolnego, odrębnego od gospodarstwa D.D., E.D., A oraz A. M.

Dyrektor ARiMR utrzymując w mocy powyższą decyzję podał, że stworzenie przez stronę sztucznych warunków dotyczy wszystkich rodzajów wnioskowanych płatności na rok 2020, tj.: płatności bezpośrednich, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Wskazał, że pierwszorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ocena, czy strona prowadzi samodzielne, odrębne gospodarstwo rolne, czy w powiązaniu z innymi producentami (tj. D. D., E. D., A oraz A.M.), którzy również w tym samym roku kalendarzowym wnioskowali o przyznanie płatności bezpośrednich, płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oraz płatności ekologiczne i byli reprezentowani przez D.D. W tym zakresie organ odwoławczy ustalił, że 29 kwietnia 2004 r. D.D. złożył w BP wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego, który został nadany 5 maja 2004 r. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 stwierdzono, że D. D. jest również pełnomocnikiem innych osób, tj.

- A. M., która również złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów i nr identyfikacyjny został jej nadany 5 maja 2004 r. Kolejno w roku 2006 A. M. po raz pierwszy złożyła wniosek o przyznanie płatności. Następnie w 27 marca 2009 r. złożyła zmianę do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w którym ustanowiła D. D. pełnomocnikiem przed organami ARiMR. Pełnomocnictwo zostało odwołane 28 lipca 2021 r., obecnie pełnomocnikiem strony jest H.Ł.;

- E.D. (żony), która została zarejestrowana jako producent rolny w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i 7 czerwca 2016 r. jako pełnomocnika ustanowiła D.D. - męża;

- A, która powstała 18 kwietnia 2013 r. Początkowo wspólnikami spółki byli T. G. i K. G. Siedziba spółki mieściła się w miejscowości Zawidy w gminie Reszel w powiecie kętrzyńskim. 22 października 2013 r. został nadany nr identyfikacyjny producenta rolnego dla A, a 21 września 2015 r. podjęto uchwałę dotyczącą zgody na zbycie części udziałów firmy na rzecz P. D. oraz D. D. W dniu składania wniosku o przyznanie płatności na 2020 r. jedynymi wspólnikami spółki zostali E. D. oraz D. D., a aktualna siedziba spółki mieści się w [...];

- jest również reprezentantem i wspólnikiem B która powstała 5 października 2011 r. z siedzibą w miejscowości [...]. Wspólnikami spółki zostali E. D. oraz D.D. (prezes). 31 października 2011 r. do Gołdapskiego BP ARIMR wpłynął wniosek o wpis do ewidencji producentów. 17 stycznia 2019 r. wpłynęła zmiana do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w którym zmieniono siedzibę spółki na [...]. Spółka wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich składa od 2012 r.

Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził wzajemne powiązania pomiędzy D.D., a pozostałymi producentami, które w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu i osoby pełnomocnika pozwala na uznanie, że D.D., jak i powiązani producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy. D. D., jak i pozostali producenci są powiązani ze sobą, E. D. jest żoną D. D., a A.M. jest siostrą żony D. D. Ponadto D.D. jako pełnomocnik, może sprawować kontrolę nad tymi podmiotami i może mieć wpływ na składane wyjaśnienia i składane wnioski.

Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spółka w 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. D. D. w 2020 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolno-środowisko-klimatycznej oraz płatności ekologicznej. Natomiast E. D. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. w ramach jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. A.M. wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Ze zintegrowanego systemu wynika, że o przyznanie płatności na rok 2020 wnioskowała również A.

Z wyliczeń Dyrektora ARIMR wynika, że wskutek złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności ekologicznej w 2020 r. łączna kwota płatności wyniosłaby 157 347,62 zł. Natomiast w przypadku, gdy każdy z ww. beneficjentów złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej to kwota łączna dla wszystkich podmiotów wynosiłaby 220 375,99 zł. Zatem składając cztery wnioski o przyznanie płatności ekologicznej wypłacona kwota byłaby większa o kwotę 63 028,37 zł. Poprzez stworzenie pięciu gospodarstw rolnych płatności bezpośrednie byłyby wyższe o kwotę 17 503,30 zł. Również poprzez sztuczny podział gospodarstwa większe byłyby płatności ONW w 2020 r. w wysokości około 21 782,80 zł. Poprzez pozorne prowadzenie przez pięć podmiotów gospodarstw wszystkie płatności w 2020 r. były większe o kwotę 102 276,72 zł (tj. 17 503,30 + 21 782,80 + 62990,62).

Dyrektor ARiMR ustalił ponadto, że pomiędzy ww. podmiotami dochodziło do swobodnego przekazywania działek rolnych, w wyniku czego te same działki w różnych latach były deklarowane do płatności przez innego producenta. Swobodne przekazywanie działek rolnych na potrzeby dopłat następowało także pomiędzy ww. podmiotami a innymi producentami rolnymi, których pełnomocnikiem był D.D., tj. C oraz P. D. W ocenie organu, o braku prowadzenia przez stronę odrębnego gospodarstwa rolnego od gospodarstw podmiotów powiązanych przemawia także fakt, że działki deklarowane przez D.D., jak i osoby przez niego reprezentowane są w różnych odległościach od siebie położone, nie tworzą spójnej powierzchni. Ponadto adres siedziby gospodarstwa to [...]. Strona nie wskazała, gdzie przetrzymuje zbiory pionów, gdzie przetrzymuje swój sprzęt rolniczy, a nie jest możliwym aby przetrzymywała go pod adresem siedziby. Wszystkie okoliczności wskazują więc na brak samodzielności gospodarstwa rolnego prowadzonego przez spółkę, a zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że jest odrębne od gospodarstwa: D. D., E. D., A. M. oraz A.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień strony i przedłożonych w toku postępowania dokumentów organ wskazał, że 28 października 2020 r. wystosował do strony wezwanie do złożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku oraz zarządzanie nimi, tj. m.in.: umów kupna/sprzedaży oraz dzierżawy gruntów rolnych, dokumentów związanych z zakupem paliwa wykorzystywanego do prac w gospodarstwie, dokumentów potwierdzających zlecanie wykonania prac polowych, faktur i rachunków potwierdzających zakładanie i utrzymanie upraw, posiadania maszyn rolniczych, wskazania osób lub podmiotów zatrudnionych do wykonania prac poIowych, dokumentów dotyczących zapłaty podatku rolnego, opłacania składek ubezpieczenia. W odpowiedzi na wezwanie D.D., jako reprezentant spółki oświadczył, że strona jest odrębną i samodzielną jednostką, która działa tylko na swój rachunek i zajmuje się głównie działalnością handlowo-usługową. Założona została głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej, a rolnictwem zajmuje się tylko w małej części. Do pisma załączono dokumentację w postaci: faktur za zakup ciągnika rolniczego, mulczera obracanego, kosiarki dyskowej, agregatu talerzowego, prasy belującej, naczepy ciężarowej, faktury za zakup części oraz nasion roślin uprawnych, faktury za wykonane usługi rolne - koszenie agencja. Dyrektor ARiMR stwierdził, że D.D. nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających prawo do użytkowania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2020 r. Przedstawione dokumenty nie potwierdzają prowadzenia działalności rolniczej samodzielnie. Nie został przedstawiony żaden rachunek za olej napędowy, natomiast D.D. jako producent takich faktur przedstawił ponad 300. Również inni producenci nie przedstawili żadnych faktur za zakup oleju napędowego, co świadczy o tym, że gospodarstwa rolne beneficjentów stanowią jedną całość gospodarstwa pod względem ekonomicznym, a dokumenty za wykonane usługi rolne, tj. koszenie łąk, zdaniem organu nie świadczą o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a jedynie o świadczeniu usług w tym zakresie.

Dyrektor ARIMR stwierdził, że w sprawie istnieje sieć wzajemnych powiązań pomiędzy osobami, która w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, tego samego pełnomocnika, czy też tego samego adresu prowadzenia działalności, swobodnego przekazywania działek rolnych na potrzeby deklaracji, pozwala na uznanie, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na własny rachunek i niezależnie od innych podmiotów. Formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe gospodarstwa jest wyodrębnieniem sztucznym, które miało na celu uzyskanie płatności nienależnych w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, a nie samą możność władania gruntami rolnymi, co oznacza, że nie można otrzymać płatności za grunty rolne, których w roku objętym płatnością się nie posiada i nie prowadzi na nich samodzielnej działalności (upraw). Poprzez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, należy rozumieć: prowadzenie gospodarstwa osobiście oraz na własny rachunek i we własnym imieniu.

W skardze skierowanej do WSA w Olsztynie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. WSA w Olsztynie oddalił skargę wskazując na wstępie, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy przyznania spółce płatności ekologicznej na 2020 r., z uwagi na stwierdzenie przez organy, że stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania płatności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sąd wskazał, że sprowadzały się one do kwestionowania zaaprobowanych przez organ odwoławczy ustaleń organu I instancji, a właściwie wniosków, że strona skarżąca tworząc (wspólnie z innymi powiązanymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania płatności, próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. W ocenie sądu, strona skarżąca, kwestionując te wnioski, skutecznie nie podważyła jednak faktów, w oparciu o które je poczyniono.

Zdaniem sądu organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności. 28 października 2020 r. organ wezwał D.D. reprezentującego B w związku z weryfikacją wniosku o przyznanie płatności do złożenia dokumentów potwierdzających m.in. zlecanie wykonania prac polowych, w sytuacji wystąpienia takiego przypadku, faktur, rachunków za lata 2017-2020 potwierdzających wykonanie usług, prac polowych - jeśli dotyczy, faktur, rachunków za lala 2017-2020 potwierdzających założenie i utrzymanie uprawy (np. zakup materiału siewnego, zakup nawozów i środków ochrony roślin, itp.), faktur, rachunków lub inne dokumenty potwierdzające zagospodarowanie plonów w latach 2017-2020 w tym dotyczące sprzedaży, ewentualnie wyjaśnienia dotyczące zagospodarowania plonów, wskazanie maszyn i urządzeń rolniczych oraz właściciela sprzętu. Jeśli sprzęt był wynajmowany należy przedstawić dokumenty potwierdzające ten fakt, wskazanie osób wykonujących prace potowe w lalach 2017-2020 w gospodarstwie, wskazanie osób zatrudnionych bądź podmiotów wykonujących prace w gospodarstwie producenta, ze wskazaniem wysokości wynagrodzenia i przedstawienie umów na wy konanie tych prac w latach 2017-2020, rejestru stosowanych środków ochrony roślin - jeśli dotyczy oraz dokumentów potwierdzających ponoszenie kosztów w latach 2017-2020 związanych np. ze świadczeniem usług księgowych, doradczych itp., dokonywanie zapłaty podatku rolnego lub czynszu dzierżawnego za lata 2017-2020 oraz innych dokumentów mających istotny wpływ w sprawie.

29 kwietnia 2021 r., w odpowiedzi na wezwanie strona przedstawiła faktury VAT wystawione przez H dotyczące zakupu części do maszyn rolniczych oraz wyjaśnienia Prezesa Zarządu spółki dotyczące prowadzonej działalności z 28 kwietnia 2021 r. D.D. oświadczył, że B jest odrębną, samodzielną jednostką i działa wyłącznie na swój rachunek, zajmuje się działalnością handlowo-usługową i tylko w niewielkiej części rolnictwem. Posiada lokale usługowe, w których świadczone są usługi medyczne i wynajmuje lokale innym podmiotom, a w tej chwili świadczy też usługi rolne, dlatego starała się o dotacje na zakup sprzętu rolniczego. Obecnie aplikuje o pomoc finansową na rozwój usług rolniczych. Ze względu na bezpieczeństwo finansowe członków zarządu działa jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Działalność podmiotu nie jest sprzeczna z celami wsparcia rolnictwa. Rolnictwo nie jest głównym źródłem dochodu spółki ale dotacje były niezbędne w początkowej fazie rozwoju firmy.

W dniach 3-6 maja 2021 r. spółka przedstawiła kolejne 28 faktur VAT szczegółowo opisanych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie sądu, mając na względzie specyfikę postępowania dotyczącego ustalenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, organ trafnie poddał szczegółowej analizie dokumenty dostarczone przez spółkę z dokumentami dostarczonymi przez A, A.M., E.D. oraz D.D. Sąd podzielił stanowisko organu, że samo przedstawienie faktur dotyczących koszenia łąk na zlecenie innych podmiotów nie świadczy o prowadzeniu przez spółkę samodzielnego gospodarstwa rolnego. Sam Prezes Zarządu spółki – D.D. w wyjaśnieniach z 28 kwietnia 2021 r. przyznał, że firma świadczy usługi na rzecz innych osób lub firm, są to usługi medyczne, a taka działalność nie ma nic wspólnego z dopłatami. Sąd podkreślił, że na szczególną uwagę zasługuje fakt, że spółka nie dostarczyła ani jednej faktury dotyczącej zakupu paliwa do maszyn rolniczych, natomiast D.D., który jako osoba fizyczna jest producentem rolnym przedstawił takich faktur ponad 300.

Zdaniem sądu analiza przedłożonych dowodów przez B., A, A.M., E.D. oraz D.D. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że rzeczywistą działalność rolniczą prowadził D.D., który jako osoba fizyczna jest zarejestrowanym producentem rolnym. Paliwo zakupione przez D.D. zostało wykorzystane również do prowadzenia produkcji rolnej na działkach zgłoszonych przez A.; B; E.D. oraz S.M. To z kolei świadczy, że gospodarstwa rolne wyżej wymienionych podmiotów stanowią jedną całość pod względem ekonomicznym.

D.D. reprezentujący spółkę został skutecznie zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z akt sprawy wynika, że 23 lipca 2021 r. zapoznał się z aktami sprawy i w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 260/22 złożył wyjaśnienie, że w związku z zaistniałą sytuacją i brakiem dopłat spółka nie jest w stanie płacić czynszu dzierżawnego i kontynuować działalności rolniczej, zostały wypowiedziane wszystkie umowy dzierżawy, a spółka nie posiada gruntów własnych, dopiero miała zamiar je nabyć.

W ocenie sądu skarżąca, na której spoczywał ciężar dowodu, nie udowodniła, że samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne i nie wskazała materiału dowodowego kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o sztucznym tworzeniu warunków. Nie wskazała także, jakie konkretnie okoliczności poszczególnych spraw pozostały niewyjaśnione i jakie oczywiste dowody zostały pominięte. Organ odwoławczy trafnie wywiódł, że w przedmiotowej sprawie stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa.

W związku z powyższym zarzuty dotyczące naruszenia art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sąd uznał za nieuzasadnione.

Sąd podkreślił, że analiza występujących w sprawie zależności doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że wykorzystując różne podmioty, D.D. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika D.D., który jest wspólnikiem spółek A i B i jednocześnie jest pełnomocnikiem A.M. Istnieją więzi o charakterze rodzinnym i majątkowym. Producenci rolni podali we wnioskach to samo miejsce prowadzenia działalności i ten sam adres do korespondencji. Istniała przy tym zamierzona koordynacja pomiędzy podmiotami zarówno na etapie złożenia wniosków w 2020 r., jak i w latach wcześniejszych. Twierdzenia organu w tym zakresie potwierdzają ustalenia przedstawione w formie graficznej tabeli co do przekazywania działek rolnych pomiędzy producentami w poszczególnych latach. Z tabeli tej wynika, że powiązania organizacyjne pomiędzy podmiotami przejawiały się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych. Istniały zatem bezsporne powiązania organizacyjne pomiędzy podmiotami przejawiające się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, a ponadto istniały powiązania osobowe - poprzez osobę D.D., który we wszystkich podmiotach pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli, tj. wspólnika spółki z o.o., bądź pełnomocnika osoby fizycznej. Powoduje to, że pomimo pozornej wielości podmiotów, działalność rolnicza prowadzona jest przez tę samą osobę.

Zdaniem sądu trafnie wskazał organ odwoławczy, że pomimo, że stan faktyczny sprawy dotyczy jedynie spółki B to dla wykazania istoty sprawy konieczne jest przedstawienie tego producenta rolnego w powiązaniu z innymi producentami (tj. D.D., E.D. i A.M. oraz A), którzy również w tym samym roku kalendarzowym wnioskowali o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej oraz płatności ekologicznej, a którzy byli reprezentowani przez D.D.

Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że spółka B w 2020 t. złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. D.D. w 2020 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolnośrodowisko-klimatycznej oraz płatności ekologicznej. E.D. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. w ramach jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Natomiast A.M. wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Ze zintegrowanego systemu wynika, że o przyznanie płatności na 2020 r. wnioskowała również A.

Zdaniem sądu, stworzenie sztucznego mechanizmu, którego celem jest obejście przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów jest sprzeczne zarówno z celami wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i celami wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wszystkie działania, które miały miejsce w niniejszej sprawie, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Organy wykazały, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności. Twierdzenie to uzasadniają wskazane przez organ powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy podmiotami (tj. osobami fizycznymi i spółkami z o.o.), a także pozorne wydzielenie gruntów, które są w poszczególnych latach deklarowane przez różne podmioty. W ocenie sądu, również prowadzenie przez osoby ze sobą powiązane tego samego rodzaju działalności, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, pominięcie modulacji płatności, przekazywanie działek pomiędzy powiązanymi podmiotami w poszczególnych latach wskazują na skoordynowane i zamierzone działania zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia.

Z powyższych względów sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 203 ze zm.) sąd wskazał, strona i pozostałe podmioty uzyskały wpis do ewidencji producentów rolnych i posiadają nadane numery gospodarstw. Organ nadający numer ewidencyjny nie prowadzi jednak postępowania dowodowego, co do prawdziwości okoliczności posiadania gospodarstwa rolnego. Posiadanie wpisu do ewidencji nie stanowi zatem przeszkody do badania, czy doszło do wytworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik B. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność prowadzenia przez skarżącą samodzielnie i niezależnie od pozostałych podmiotów gospodarstwa rolnego i realizowaniu celów Wspólnej Polityki Rolnej (UE), które z uwagi na zwolnienie lekarskie pełnomocnika zostaną przedłożone w terminie późniejszym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie nr 2988/95) poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisu, w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do wytworzenia sztucznych warunków uzyskania wnioskowanej płatności, skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego,

- art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) dalej: rozporządzenie nr 1306/2013, poprzez błędne uznanie, że strona wytworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności, w sytuacji gdy w sparwie nie został spełniony łącznie element obiektywny i subiektywny, których jedynie jednoczesne wystąpienie pozwala na odmowę przyznania płatności na tej podstawie, gdyż w sprawie nie zachodzi po stronie skarżącej ukierunkowanie na obejście prawa w celu uzyskania płatności jako korzyści sprzecznej z celami tego systemu,

- art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 562), ponieważ w sprawie nie można mówić o zaistnieniu sztucznych warunków, gdyż: (1) obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że skarżąca mogła i osiągała cele zamierzone przez skonkretyzowany system wsparcia (WPR), (2) nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca ubiegając się o taką płatność zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

II. Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ I instancji, a tym samym i organ II instancji następujących przepisów:

- art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, gdyż organ był zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu, a tego obowiązku nie wypełnił, ponadto to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków czemu nie sprostał,

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji w przypadku tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych wskazujących jednoznacznie na wyłączny zamiar skarżącej pozyskania płatności i obejścia przepisów i tym samym, że nie miała zamiaru prowadzenia de facto działalności rolnej zgodnej z celami WPR, choć jak sam WSA wskazuje skarżąca prowadziła działalność rolną i tego nie wykluczył ale uznał, że robiła to wraz z innymi podmiotami, co według organu I i II instancji oraz WSA było wystraczające do stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków;

przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia pełnego materiału dowodowego; gdyż organy obu instancji bezpodstawnie i wbrew logice błędnie uznały, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego, a prowadziła wspólnie z innymi podmiotami, tj. D.D., A.M., A i E.D. jedno wspólne gospodarstwo rolne i że była od tych podmiotów zależna co jest niezgodne z prawdą i sprzeczne z dokumentacją przedłożoną w ramach postępowania, a przede wszystkim z założeniami dla jakich to prowadzona była spółka B od 2012 r., tj. z zamiarem i przeświadczeniem działania zgodnie z przepisami i normami unijnymi. Wszystkie działania, jakie podejmowała spółka były zgodne z przedmiotem jej działalności, której przewodziła działalność usługowa wspomagająca produkcję roślinną, a której to cel jest uzasadniony względami Wspólnej Polityki Rolnej (UE). Od początku jej istnienia, tj. od 2 marca 2012 r. Prezesem był i jest D.D., co nigdy nie było ukrywane przed organem I instancji. Ponadto spółka była reprezentowana przez D.D. jeszcze przed wprowadzeniem limitów i degresywności. Ponadto od początku w spółce jej przewodnią działalnością była działalność rolna.

Skarżąca spółka na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność (fakt) - prowadzenia przez skarżącą samodzielnie i niezależnie od pozostałych podmiotów gospodarstwa rolnego i realizowaniu celów Wspólnej Polityki Rolnej (UE) – który miał zostać przedłożony w późniejszym terminie.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów oraz o oddalenie wniosku dowodowego skarżącej.

Pismem z 2 kwietnia 2025 r. uzupełnionym pismami z 23 maja 2025 r. złożonymi na rozprawie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednocześnie uzupełniając uzasadnienie podstaw kasacyjnych i na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosząc o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów.

Na rozprawie wniosła także o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem - zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Wskazać trzeba, iż zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie albo błędną wykładnię prowadząca w konsekwencji do błędnego zastosowania przepisu. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W konsekwencji ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia powyższych regulacji prawnych (vide wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18, opubl. w CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; sygn. akt 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13 opubl. w CBOiS).

W świetle powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uwzględnić zarzutów i argumentacji je wspierającej, zawartych w piśmie z 2 kwietnia 2025 r., do którego odwołała się skarżąca w piśmie z 23 maja 2025 r. i pozostałych pism przedłożonych na rozprawie 23 maja 2025 r.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę sposób formułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazujący na błąd subsumcji, czyli wadliwe zastosowanie przepisów, Naczelny Sad Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wskazać należy, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie.

Także zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich okazał się nieuzasadniony. Wskazać bowiem należy, że stosownie do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 27 ust. 1 pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 27 ust. 1 pkt 3), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 27 ust. 1 pkt 4), strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2). Przekazanie przez ustawodawcę inicjatywy dowodowej na rzecz wnioskodawcy nie pozbawia organu prawa dokonywania kontroli wniosków.

Przepis art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, nakłada zatem na organy obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nadto, w pozostałych obowiązkach organów, takich jak: udzielanie stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustawodawca uzależnił aktywność organów ARiMR od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, nastąpiło odejście od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., przenosząc ciężar aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu na wnioskodawcę, który zobowiązany został przedstawić dowody, jak również ograniczenie stosowania przepisów k.p.a. w zakresie informowania stron (art. 9 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeżeli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. Wskazane wyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.

W tym miejscu należy podkreślić, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Organ wezwał przy tym 28 października 2020 r. D.D. reprezentującego B w związku z weryfikacją wniosku o przyznanie płatności do złożenia dokumentów potwierdzających m.in. zlecanie wykonania prac polowych, w sytuacji wystąpienia takiego przypadku, faktur, rachunków za lata 2017-2020 potwierdzających wykonanie usług, prac polowych - jeśli dotyczy, faktur, rachunków za lala 2017-2020 potwierdzających założenie i utrzymanie uprawy (np. zakup materiału siewnego, zakup nawozów i środków ochrony roślin, itp.), faktur, rachunków lub inne dokumenty potwierdzające zagospodarowanie plonów w latach 2017-2020 w tym dotyczące sprzedaży, ewentualnie wyjaśnienia dotyczące zagospodarowania plonów, wskazanie maszyn i urządzeń rolniczych oraz właściciela sprzętu. Jeśli sprzęt był wynajmowany należy przedstawić dokumenty potwierdzające ten fakt, wskazanie osób wykonujących prace polowe w lalach 2017-2020 w gospodarstwie, wskazanie osób zatrudnionych, bądź podmiotów wykonujących prace w gospodarstwie producenta, ze wskazaniem wysokości wynagrodzenia i przedstawienie umów na wykonanie tych prac w latach 2017-2020, rejestru stosowanych środków ochrony roślin - jeśli dotyczy oraz dokumentów potwierdzających ponoszenie kosztów w latach 2017-2020 związanych np. ze świadczeniem usług księgowych, doradczych itp., dokonywanie zapłaty podatku rolnego lub czynszu dzierżawnego za lata 2017-2020 oraz innych dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie strona przedstawiła faktury VAT wystawione przez H dotyczące zakupu części do maszyn rolniczych oraz 28 faktur VAT szczegółowo opisanych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, jak również wyjaśnienia Prezesa Zarządu spółki dotyczące prowadzonej działalności. D.D. oświadczył, że B jest odrębną, samodzielną jednostką i działa wyłącznie na swój rachunek, zajmuje się działalnością handlowo-usługową i tylko w niewielkiej części rolnictwem. Posiada lokale usługowe, w których świadczone są usługi medyczne i wynajmuje lokale innym podmiotom, a w tej chwili świadczy też usługi rolne, dlatego starała się o dotacje na zakup sprzętu rolniczego. Obecnie aplikuje o pomoc finansową na rozwój usług rolniczych. Ze względu na bezpieczeństwo finansowe członków zarządu działa jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Działalność podmiotu nie jest sprzeczna z celami wsparcia rolnictwa. Rolnictwo nie jest głównym źródłem dochodu spółki ale dotacje były niezbędne w początkowej fazie rozwoju firmy.

Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, iż mając na względzie specyfikę postępowania dotyczącego ustalenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, samo przedstawienie faktur dotyczących koszenia łąk na zlecenie innych podmiotów nie świadczy o prowadzeniu przez spółkę samodzielnego gospodarstwa rolnego. Sam Prezes Zarządu spółki – D.D. w wyjaśnieniach z 28 kwietnia 2021 r. przyznał, że firma świadczy usługi na rzecz innych osób lub firm, są to usługi medyczne, a taka działalność nie ma nic wspólnego z dopłatami. Sąd podkreślił, że na szczególną uwagę zasługuje fakt, że spółka nie dostarczyła ani jednej faktury dotyczącej zakupu paliwa do maszyn rolniczych, natomiast D.D., który jako osoba fizyczna jest producentem rolnym przedstawił takich faktur ponad 300.

Zdaniem sądu kasacyjnego, zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Olsztynie, że analiza przedłożonych dowodów przez B, A., A.M., E.D. oraz D. D. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że rzeczywistą działalność rolniczą prowadził D.D., który jako osoba fizyczna jest zarejestrowanym producentem rolnym. Paliwo zakupione przez D.D. zostało wykorzystane również do prowadzenia produkcji rolnej na działkach zgłoszonych przez A; B; E.D. oraz A.M. To z kolei świadczy, że gospodarstwa rolne wyżej wymienionych podmiotów stanowią jedną całość pod względem ekonomicznym.

Dodać należy, iż w sprawach dotyczących stworzenia sztucznych warunków zastosowanie mają przepisy powołanych przez skarżącą kasacyjnie rozporządzeń unijnych o nr 2988/95 i 1306/2013, które interpretowane są w ten sposób, że na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, zaś strona postępowania ma obowiązek przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę i wówczas to na niej spoczywa ciężar wykazania materiałem dowodowym niezasadności stanowiska organu. Zdaniem NSA, przeprowadzone w tym zakresie przez organ postępowanie dowodowe potwierdziło w sposób niebudzący wątpliwości fakt stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał, że wzajemne powiązania pomiędzy D. D., a pozostałymi producentami, które w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu i osoby pełnomocnika pozwala na uznanie, że D.D., jak i powiązani producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy. D.D., jak i pozostali producenci są powiązani ze sobą, E. D. jest żoną D.D., a A.M. jest siostrą żony D. D. Ponadto D.D. jako pełnomocnik, może sprawować kontrolę nad tymi podmiotami i może mieć wpływ na składane wyjaśnienia i składane wnioski. Skarżąca nie wskazała natomiast na żadne okoliczności faktyczne, które skutecznie podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie odmiennych decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Zarzut ten nie został wsparty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakąkolwiek argumentacją. Przede wszystkim zaś nie wykazano wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy.

Podobnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną decyzję także pod kątem kompletności jej uzasadnienia. Motywy organu zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i jego oceny prawnej powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., aby zarówno strony, jak i sąd administracyjny mogli poznać drogę dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia. Poddana kontroli sądu pierwszej instancji decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy. To, że strona nie zgadza się z zawartymi w niej ustaleniami faktycznymi, ich oceną, wykładnią prawa nie świadczy o brakach uzasadnienia.

Wreszcie nie jest zasadny zarzut z pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi, zamiast na uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przytoczony przepis wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego i biorąc pod uwagę wcześniej poczynione uwagi w kwestii warunków formalnych skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Zwłaszcza w sytuacji, gdy jednocześnie nie zarzuca się błędu w wykładni przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że skarżąca kasacyjnie spółka, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego posługuje się zwrotami: "poprzez przyjęcie, skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności"; "ma prawo do otrzymania płatności"; "przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy"; "przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego"; "poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego". Analiza językowa tych sformułowań jednoznacznie wskazuje na to, że spółka w istocie kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne, które wojewódzki sąd administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie podważony, to Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że okoliczności sprawy kształtują się w sposób, jak opisał je sąd pierwszej instancji. Z niego zaś wynika, że, wykorzystując różne podmioty, D.D. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. W stanie sprawy istniały powiązania organizacyjne pomiędzy podmiotami przejawiające się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek, przenoszeniu posiadania działek rolnych, a ponadto istniały powiązania osobowe - poprzez osobę D.D., który we wszystkich podmiotach pełnił funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami – wspólnika spółki z o.o. i członka zarządu, bądź pełnomocnika osoby fizycznej. Powoduje to, że mimo wielości podmiotów, działalność rolnicza faktycznie prowadzona była przez tę samą osobę.

W ocenie Sądu, szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami, tj. skarżącą i pozostałymi producentami ubiegającymi się o płatności ze środków publicznych, łączące owe podmioty więzi osobowe i kapitałowe pozwalają na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych jednostek, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że poszczególne podmioty, w tym strona skarżąca, nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych.

W wyroku z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18 (LEX nr 3427594) – Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95) niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Dalej NSA zauważył, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy.

Wskazano także w uzasadnieniu tego orzeczenia, że art. 60 rozporządzenia 1306/2013 odpowiada zgodnie z jego brzmieniem co do zasady art. 29 rozporządzenia 1782/2003, dokonującemu kodyfikacji dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym podmioty prawa nie mogą się w sposób oszukańczy lub stanowiący nadużycie powoływać się na przepisy prawa Unii.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wskazać także należy, że zgodnie z orzecznictwem TSUE uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje o płatności – motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 639/2014 z 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia.

Powyższe rozważania w konsekwencji czynią bezzasadnym wniosek strony skarżącej, o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prejudycjalnych do TSUE.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE z 26 października 2012 r., C 326/01; dalej: TFUE), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem.

Interpretacja art. 267 akapit 2 i akapitu 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego (wspólnotowego), dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także w doktrynie podkreśla się, że TS w swojej interpretacji art. 267 TFUE uznał, iż intencją ustawodawcy unijnego było stworzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, a jedynie prawo przedstawienia swojego stanowiska. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. Podkreślić należy, że to sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet więc sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do Trybunału, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS (ETS) w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie z doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. wyrok ETS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z 15 lipca 1964 r., 6/64; wyrok ETS w sprawie Rheinmühlen z 16 stycznia 1974 r., 166/73; wyrok ETS w sprawie CILFIT z 6 października 1982 r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z 4 lipca 2006 r. C – 212/04).

Skoro, na gruncie rozpoznawanej sprawy, kwestia interpretacji normy art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie budzi wątpliwości zwłaszcza, przy braku zarzutu strony skarżącej, kwestionującego wykładnię dokonaną przez organy obu instancji i sąd nie był zobowiązany do zadania pytania prejudycjalnego.

Jeżeli chodzi o wniosek Fundacji G o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to wskazać należy, iż nie zasługiwał na on na uwzględnienie, co znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu wydanym na rozprawie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 powołanej ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W myśl zaś art. 9 p.p.s.a., organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależny od uznania sądu. W szczególności, wniosek danej organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu może być przez sąd uwzględniony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny (por. postanowienie NSA z 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, ONSAiWSA 2004/3/52 oraz z 18 września 2023 r., sygn. akt II FSK 425/22 - CBOSA). Ten interes społeczny może polegać przede wszystkim na tym, że w realiach danej sprawy udział organizacji społecznej służy społecznej kontroli postępowania przed sądem administracyjnym (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2/23 oraz postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1642/19 - CBOSA). Ponadto, oceniając zasadność wniosku o dopuszczenie danej organizacji do udziału w postępowaniu należy mieć na uwadze również zasadę szybkości postępowania (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 oraz art. 110 p.p.s.a., wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 863/23).

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie tylko nie został spełniony warunek formalny dotyczący zakresu statutowej działalności Fundacji, ale też okoliczności podane we wniosku z 16 maja 2025 r. nie mogą być zakwalifikowane jako mieszczące się w ramach interesu społecznego (publicznego).

Podstawy prawne działania fundacji reguluje ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. 2023 poz. 166). Według art. 1 tej ustawy fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. Zgodnie z art. 2 ust. 1 fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą. W oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację (art. 3 ust. 2). Składnikami majątkowymi mogą być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości (art. 3 ust. 3). W myśl art. 5 ust 1 ustawy fundator ustala statut fundacji, określający jej nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków.

Statutowa działalność fundacji musi mieć zatem swój konkretnie określony zakres, który będzie obejmował przedmiot danej sprawy sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019r., sygn. akt II FSK 1994/17). Tym samym określona w statucie fundacji jej działalność, musi być sprecyzowana, tak aby dawała możliwość ustalenia, że wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z 22 kwietnia 2008r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153). Każdy cel działania określony w statucie organizacji społecznej nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (postanowienie NSA z 30 sierpnia 2011r., I OZ 609/11, LEX nr 1068622).

Należy stwierdzić, że celem Fundacji G jest propagowanie idei ochrony środowiska oraz podejmowanie, organizowanie i wspieranie działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego, ekologii, ochrony zwierząt, ochrony dziedzictwa przyrodniczego, w tym promocja i rozwój technologii z zakresu ochrony środowiska, jak również wspieranie osób fizycznych oraz prawnych w ramach prowadzonych działalności gospodarczej lub rolniczej, w tym wspieranie tychże podmiotów w zakresie zielonej transformacji. Fundacja przywołując § 2 ust. 5 statutu wskazała, że w ramach realizacji jej celów statutowych może inicjować postępowania i przystępować do postępowań toczących się przed organami wymiaru sprawiedliwości oraz organami administracji publicznej w charakterze organizacji społecznej w sposób i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa. Wskazała również, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt. m) statutu realizuje swoje cele poprzez wsparcie prawne w zakresie postępowań sądowych, administracyjnych, karnych oraz cywilnych.

Skoro działanie Fundacji dotyczy propagowania idei ochrony środowiska oraz podejmowania, organizowania i wspierania działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego, ekologii, ochrony zwierząt, ochrony dziedzictwa przyrodniczego jak również wspierania osób fizycznych oraz prawnych w ramach prowadzonych działalności gospodarczej lub rolniczej, to wszelkie formy jej działalności muszą mieścić się w granicach jej celu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z celów statutowych Fundacji nie przekłada się na konkretne postępowanie w sprawie odmowy przyznania płatności z uwagi na stworzenie przez stronę sztucznych warunków w celu otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach wnioskowanej płatności. Dotyczy to również wsparcia prawnego w zakresie postępowań sądowych, administracyjnych, karnych oraz cywilnych.

Fundacja uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zaznaczyła też, że biorąc pod uwagę zakres jej działalności oraz nieprawidłowości w dzianiach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które analizowane są przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zasadnym jest dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu, biorąc pod uwagę konieczność społecznej kontroli zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Wobec tego, że jak wcześniej wskazano, udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 33 § 2 w zw. z art. 9 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależny od uznania sądu, to w tym kontekście istotne jest w szczególności to, czy dana sprawa ma charakter precedensowy, dotyczy większej grupy obywateli lub budzi duże zainteresowanie społeczne lub medialne.

W tym zakresie wskazać należy, że obrona interesów skarżącej przed sądem administracyjnym nie może być uznana za realizację interesu publicznego, ale za realizację interesu indywidualnego. Również wola przedstawienia stanowiska Fundacji w tej sprawie nie determinuje interesu społecznego, tym bardziej, że skarżąca korzysta z profesjonalnej pomocy prawnej. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsza sprawa nie jest sprawą precedensową, lecz jedną z wielu spraw toczących się na podstawie takiego samego lub zbliżonego stanu faktycznego i tego samego stanu prawnego.

W tej sytuacji, jak również z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy, wynikający z art. 7 p.p.s.a. statuujący zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, która ma swoje odniesienie zarówno w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak też w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), wniosek Fundacji G nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącej należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1200/21, że w aktualnym stanie prawnym sąd administracyjny – co do zasady – ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie, sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Wobec tego wprawdzie przeprowadzenie dodatkowych dowodów może nastąpić także z urzędu ale nie można przyjąć, że sąd obciążony jest obowiązkiem w tym zakresie (zob. na ten temat także wyrok NSA z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1124/05, LEX nr 236481, wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1298/22, LEX nr 3759969).

W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego oraz odmiennie, niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów nieprzedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organami administracji, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA z: 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2458/17; z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 2078/14, opubl.: CBOSA; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).