I GSK 1762/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2621/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2621/16 oddalił skargę (...) (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia (...) nr SKO(...) w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 14 maja - 28 maja 2014 r. w Niepublicznym Przedszkolu (...) w S. przy ul. (...) została przeprowadzona kontrola wykorzystania dotacji budżetowych przyznanych w latach 2010 - 2012 przez Miasto. Po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego Skarżąca w dniu 15 grudnia 2014 r. dokonała zwrotu kwoty 24.013, 31 zł (równowartość rozliczonych z dotacji zajęć rytmiki) oraz 56.951,00 zł (zwrot dotacji wykorzystanej na podatek dochodowy). Nie dokonała natomiast zwrotu pozostałej części dotacji.

Pismem z dnia (....) Nr (...) zawiadomiono Skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego. W piśmie tym poinformowano, że łączną kwotę 7.440,96 zł uznano za wydatkowaną zgodnie z przeznaczeniem. Na kwotę tę złożyły się wydatki z tytułu wykonania zdjęć - 3.266,46 zł, na zakup firan do Przedszkola - 1.594,50 zł, notebook asus - 2.000,00 zł, nagrywarka dvd - 180 zł i oprogramowanie windows xp - 400,00 zł.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w dniu (...) Prezydent Miasta Siedlce wydał decyzję Nr (....) znak (...), w której ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 344.550,02 zł przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej w okresie dnia 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. i określił termin naliczania odsetek.

Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z (...) w sprawie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu na rzecz budżetu Miasta Siedlce w całości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Siedlcach decyzją z (...) Nr (...) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z (...) Nr (...) znak (...).

Podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie podstawy obliczania dotacji zostały określone w uchwale nr XXXII/394/2008 Rady Miasta Siedlce z dnia 29 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne (Dz. Urz. Woj. Maz. 189, poz. 6830) obowiązującej do 30 października 2012 r. i uchwały Nr XXII/429/2012 Rady Miasta Siedlce z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 6838. Organ wyjaśnił, że analogiczne do wyżej opisanych uregulowania zostały przyjęte w uchwale Nr XXII/429/2012 Rady Miasta Siedlce z dnia 31 sierpnia 2012 r. (obowiązującej od 30 października 2012 r.) w zakresie przekazywania organowi dotującemu przez dotowany podmiot rozliczeń z otrzymanych dotacji (§ 5 ust. 1) oraz korekty przysługującej dotacji na podstawie w oparciu o dokument stwierdzający faktyczną liczbę uczniów (§ 5 ust. 4). W uchwale tej brak jest przepisów stanowiących odpowiednik cytowanego wyżej § 5 ust. 6 i ust. 8 uchwały z dnia z dnia 28 sierpnia 2008 r. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 7 uchwały z dnia 31 sierpnia 2012 r. dotacja niewykorzystana do końca roku budżetowego oraz dotacja, która została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, albo została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w przepisach ustawy o systemie oświaty, podlega zwrotowi do budżetu miasta w terminie i na zasadach określonych ustawą z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Dalej wskazano na art. 67 u.f.p., z którego wynika, że postępowanie w sprawach dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy regulowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.); dalej: "k.p.a".

Następnie, organ odniósł się do zarzutów odwołania wskazując, że niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia § 5 ust. 9 uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXXII/394/2008 r. z dnia 29 sierpnia 2008 r. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom odwołania, zasada lex retro non agit nie została naruszona. Kontrola, której wyniki legły u podstaw rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie była przeprowadzona w dniach 14 maja - 28 maja 2014 r. natomiast jak wskazuje sama odwołująca przepisy dotyczące określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona jak i prawo do kontroli jej wydatkowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz.458), która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r.

Podniesiono, że w odwołaniu od ustaleń protokołu kontroli Skarżąca wskazała, że po rozliczeniu dotacji w skali roku, a także poszczególnych miesięcy powstałą należy traktować, jako jej wynagrodzenie. Organ zauważył, że ww. kwoty nie były ujęte w dokumentacji księgowej przedszkola i w prowadzonej w Przedszkolu księdze przychodów i rozchodów. Nie zostały ujęte w przekazanej kontrolującym dokumentacji finansowo - księgowej dotyczącej rozliczenia dotacji. W rozpatrywanej sprawie, dokumentacja finansowa prowadzona w przedszkolu i przekazana w toku kontroli w ogóle nie odzwierciedlała wypłat wynagrodzenia Skarżącej z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola.

Dalej wskazano, że w rozpatrywanej sprawie łączna kwota dotacji za lata 2010 - 2012 w wysokości 52.053,62 zł została uznana przez Prezydenta Miasta Siedlce za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do kwoty związanej z eksploatacją samochodów organ wskazał, że według faktur nabywcą oleju napędowego, gaśnicy i usługi mycia nie było Niepubliczne Przedszkole "(...)", ale osoba fizyczna - (...) i dlatego kwoty wykazane do rozliczenia tych towarów stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Bez znaczenia są wyjaśnienia odwołującej, według których samochód był wykorzystywany na cele związane z prowadzonym przedszkolem. Za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uznano wydatki poniesione na remonty w ogólnej kwocie 28.561,47 zł (w tym: 6.510,63 zł w 2010 r. oraz 22.050,84 zł w 2012 r.).

Organ wyjaśnił, że przeprowadzone czynności kontrolne nie potwierdziły, że remonty były przeprowadzone w pomieszczeniach przedszkola. Wydatki dotyczące innych remontów nie zostały uwzględnione, ponieważ w toku czynności kontrolnych i oględzin nie przedstawiono dowodów wskazujących, jakie pomieszczenia i jaki metraż objęty był pracami remontowymi, nie przedstawiono umów zawartych z wykonawcami ani protokołów odbioru prac remontowych dokumentujących ich wykonanie w pomieszczeniach przedszkola. Dalej zaznaczono, że dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem są wydatki poniesione w styczniu 2010 r. w wysokości 79,00 zł na zakup lokówko - suszarki i wydatkowane w styczniu 2011 r. koszty zakupu sznurówki NEOX - 516,00 zł, gdyż był to wydatek na prywatne cele osoby prowadzącej przedszkole.

Odniesiono się również do wydatków, które zostały uznane za niezgodne z przeznaczeniem w związku terminem ich wykorzystania. W ocenie Kolegium nie podlegają rozliczeniu z dotacji przyznanej na dany rok budżetowy wydatki związane z realizacją zadań placówki oświatowej poprzedniego roku budżetowego.

W kwestii zarzutów odwołania wyjaśniono, że istotną cechą dotacji, w tym dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o. i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Zdaniem Kolegium, wydatki danego roku, które pokrywa się dotacją muszą być poniesione ze środków dotacji przyznanej na dany roku.

W związku z zakwestionowanymi wydatkami przeznaczonymi na pokrycie składek na ZUS za miesiące grudzień, zapłacone w miesiącu styczniu lat następnych organ wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2012 r., wydatki z tytułu składek ZUS od wynagrodzeń wypłaconych w grudniu danego roku (2010, 2011 i 2012) mogły być zapłacone w styczniu roku następnego, jednakże z dotacji przyznanej placówce oświatowej na dany rok, tj. 2010, 2011 i 2012, zaś dotacja, która wpłynęła na rachunek przedszkola w dniu 31 grudnia 2012 r. mogła być wykorzystana przez zapłatę składek ZUS od wynagrodzeń za 2012 r. w styczniu 2013 roku.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższa decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ potrzymał przedstawiona dotychczas argumentację.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadny był zarzut naruszenia art. 251 ust. 1 u.f.p., gdyż wydatki, co, do których obowiązek zapłaty powstał w grudniu danego roku mogą być zrealizowane przez zapłatę w styczniu roku następnego. Wydatek powinien być jednak dokonany z dotacji przyznanej na ten rok budżetowy, w którym powstało zobowiązanie do zapłaty (którego dotyczy ten wydatek), a nie z dotacji przyznanej na kolejny rok budżetowy.

Także za nieuprawniony WSA uznał zarzut rażącego naruszenia art. 252 u.f.p., polegającego na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej, jaką przewidziano dla tego rodzaju spraw jedynie w przepisie art. 169 ust. 6 u.f.p. Sporna dotacja została udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 252 u.f.p. dotyczy dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zaś art. 169 tej ustawy - dotacji udzielonych z budżetu państwa. Wobec powyższego, w sprawie nie ma zastosowania, dotyczący dotacji udzielonych z budżetu państwa art. 169 ust. 6 u.f.p.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 253 u.f.p. przez jego niezastosowanie w sprawie. Zgodnie z ww. artykułem przepisów art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Przepisy uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXXII/394/2008 z dnia 29 sierpnia 2008 r. wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie stanowią odrębnej ustawy, o jakiej stanowi art. 253 u.f.p.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 53 § 4 O.p. polegającej na mylnym ustaleniu daty początkowej naliczania odsetek bez uwzględnienia treści art. 90 ust. 4e u.s.o., Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Przepis art. 53 § 4 O.p. stanowi, że odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. Zgodnie z art. 90 ust. 4e u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 4a-4c, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły. W ust. 4a-4c art. 90 u.s.o. zawarto regulacje dotyczące dotacji dla niepublicznych szkół artystycznych o uprawnieniach szkół publicznych, nie zaś dotacji dla niepublicznych przedszkoli.

Ustosunkowując się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na błędnym ustaleniu wysokości dotacji podlegającej rozliczeniu w poszczególnych latach oraz dotacji faktycznie wydatkowanej i rozliczonej przez skarżącą, Sąd I instancji uznał za niezasadny. SKO zasadnie uznało za prawidłowe postępowanie Prezydenta Miasta Siedlce, który ustalił, jaka kwota dotacji przyznanej na każdy rok budżetowy - 2010, 2011 i 2012 - podlega rozliczeniu. Sąd I instancji podkreślił, że rozliczeniu podlegać mogą jedynie wydatki bieżące poniesione na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, sfinansowane ze środków dotacji otrzymanej na dany rok kalendarzowy, a nie wszelkie wydatki bieżące placówki oświatowej.

WSA stwierdził, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie uchwały Rady Miasta Siedlce XXII/429/2012 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012r. poz. 6838) ani obowiązującej od dnia 9 listopada 2012r. uchwały nr XXIII/449/2012 zmieniającej Uchwałę Nr XXII/429/2012 Rady Miasta Siedlce z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012r. poz. 7081). Przepisy dotyczące określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona, jak i prawo do kontroli jej wydatkowania, zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2009 r. Nr 56, poz.458), która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r. Wprowadzając mechanizm ograniczający wydatkowanie dotacji i umożliwiający weryfikację wydatkowania dotacji w trakcie roku kalendarzowego ustawodawca nie zawarł przepisów przejściowych, co oznaczało powinność stosowania wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. Wbrew zarzutom skargi w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie kontroli wydatkowania dotacji nie doszło też do naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o., gdyż dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Odnosząc się do odmowy uznania przez organ odwoławczy argumentacji dotyczącej dotacji przeznaczonej na wynagrodzenie skarżącej z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola Sąd I instancji wskazał, że dokumentacja finansowa przekazana w toku kontroli nie odzwierciedlała wypłat wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola. Z dokonanej przez SKO szczegółowej analizy historii rachunków bankowych wynikało, że nie stwierdzono wydatków z rachunku bankowego przedszkola czy też prywatnego rachunku osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, które byłyby dokonywane w dacie i kwocie odpowiadających dacie i kwocie z noty księgowej.

W odniesieniu do wydatków poniesionych na remonty Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że dotację w wysokości 6.510,63 zł w 2010 r. oraz w kwocie 22.050,84 zł w 2012 r. (łącznie 28.561,47 zł) wykorzystała na remonty, które były przeprowadzone w pomieszczeniach dotowanego przedszkola.

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) - art. 251 ust. 1 u.f.p. - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dotacja udzielona na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. podlega zakresowi regulacji ww. przepisu, a co za tym idzie musi zostać rozliczona przez organ prowadzący do dnia 31 grudnia roku, w którym dotacja została udzielona;

b) - z rażącym naruszeniem art. 252 u.f.p. polegające na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej, jaką przewidziano dla tego rodzaju spraw jedynie w przepisie art. 169 ust. 6 u.f.p. - wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na tym, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w porządku prawnym jako wydana bez podstawy prawnej;

c) - z rażącym naruszeniem art. 253 u.f.p. przez jego niezastosowanie w sprawie, co w związku z § 5 ust. 9 uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXXII/394/2008 r. z dnia 29 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne, wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego oraz oceny prawidłowości wydatkowania dotacji;

d) - art. 53 § 4 o.p., przez jego błędną wykładnię, polegającą na mylnym ustaleniu daty początkowej naliczania odsetek bez uwzględnienia treści art. 90 ust. 4e u.s.o.;

e) - z rażącym naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy a polegającym na błędnej wykładni treści art. 90 u.s.o. polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja, o której mowa w art. 90 u.s.o. nie może być wykorzystywana na pokrycie wydatków wskazanych przez skarżącego jako podlegających rozliczeniu z dotacji;

f) - art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z zasadami: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz prawidłowej legislacji, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP - przez ich niezastosowanie i dokonanie rażąco arbitralnej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o.;

g) - z rażącym naruszeniem § 5 ust. 9 uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXXlI/394/2008 r. z dnia 29 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne, przez nałożenie na organ prowadzący obowiązku rozliczenia dotacji wydatkami poniesionymi z pomięciem treści w/w przepisu, zobowiązującego w okresie objętym kontrolą do rozliczenia dotacji wyłącznie liczbą wychowanków;

h) - z rażącym naruszeniem uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXII /429/2012 i uchwały nr XXIII/449/2012 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, przez jej zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przez wejściem w życie w/w uchwał.

2) naruszenie prawa procesowego:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał "sprawy" w jej granicach, lecz z oczywistym naruszeniem ustawy zawęził zakres swej kognicji jedynie do rozpoznania skargi oraz podniesionych w niej zarzutów i wniosków, skupiając się głównie na analizie zasadności argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przejawił się w tym, iż w sprawie niniejszej faktycznie pozostawiono ostatnio wspomnianą decyzję poza kontrolą sądową i oddalono skargę, jakkolwiek istniały w sprawie takie uchybienia, których dostrzeżenie, po objęciu rozpoznaniem całości postępowania administracyjnego, pozwalałoby Sądowi pierwszej instancji na wydanie orzeczenia kasatoryjnego, z uwagi na nieważność decyzji objętej kontrolą sądową;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na sporządzeniu uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku z faktycznym pominięciem wykładni art. 131 u.f.p., art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., art. 90 ust. 3d u.s.o., wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polega na całkowitej nieweryfikowalności zasadniczych przesłanek rozstrzygnięcia, równoznacznej z niepoddawaniem się kontroli kasacyjnej;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 252 u.f.p. i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi tej nie uwzględnił i nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszej instancji, mimo że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej, jaką przewidziano dla tego rodzaju spraw jedynie w przepisie art. 169 ust. 6 u.f.p. - wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na tym, że zaskarżona decyzja nie powinna się była ostać bez względu na zarzuty skargi wszczynającej postępowanie sądowe.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., które polegało na niedokonaniu właściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi pomimo jej oczywistej zasadności, wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na negatywnym rozstrzygnięciu w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jakkolwiek prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa działalności organów administracji publicznej prowadziłaby, przy uwzględnieniu rażących wad merytorycznych i formalnych decyzji I i II instancji, do uchylenia wadliwych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 15 kwietnia 2021 r.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174-176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16 (dostępny, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl), "w przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił zarzutów podniesionych w pkt 1c) i 1d) skargi kasacyjnej, co powoduje, że nie można uznać je za zasadne.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 90 u.s.o. zawarty w pkt 1e) skargi kasacyjnej, to zwrócić należy na inny mankament tak skonstruowanego zarzutu. W przypadku bowiem stawiania zarzutu dotyczącego naruszenia artykułu, który posiada dalsze (mniejsze) jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Artykuł 90 u.s.o. składają się z kilkunastu ustępów, które posiadają dodatkowe oznaczenie literowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania. Pogląd, wedle, którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09). Podkreślić należy, jak wskazano wyżej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1a) petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zasadę ogólną dotyczącą zwrotu niewykorzystanych dotacji przewiduje art. 251 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. W przypadku dotacji obowiązuje, więc obligatoryjna zasada roczności ich wykorzystania. Natomiast w art. 251 ust. 4 u.f.p. wskazano, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Odrębne przepisy, o jakich mowa w odniesieniu do dotacji oświatowych, to przede wszystkim przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. Naczelny Sąd Administracyjny, stoi na stanowisku, że wydatki związane z zapłatą pochodnych od wynagrodzenia składek na ZUS mają charakter wydatków bieżących i wykorzystanie ich w celu pokrycia dotacji wymaga przestrzegania dyscypliny narzuconej przez art. 251 ust. 1 u.f.p. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, biorąc pod uwagę ust. 4 art. 251 u.f.p., że wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w danym okresie niezależnie od terminów płatności należności wynikających z realizacji tych celów (np. wynagrodzenia pracowników, składek na ubezpieczenie społeczne). Zatem, wydatki, co, do których obowiązek zapłaty powstał w grudniu danego roku mogą być zrealizowane przez zapłatę w styczniu roku następnego. Wydatek powinien być jednak dokonany z dotacji przyznanej na ten rok budżetowy, w którym powstało zobowiązanie do zapłaty (którego dotyczy ten wydatek), a nie z dotacji przyznanej na kolejny rok budżetowy. Skoro zakwestionowane w rozpoznawanej sprawie składki od wynagrodzeń wypłaconych w grudniu 2009 r., w grudniu 2010 r. i w grudniu 2011 r. - nie podlegały rozliczeniu z dotacji przyznanej przedszkolu na realizację zadań przedszkola w następnym roku kalendarzowym, tj. odpowiednio: 2010, 2011 i 2012 r., to WSA prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że w tym zakresie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Dlatego też omawiany zarzut nie jest zasadny.

Nietrafne są zarzuty wymienione pkt 1b) i 2c) petitum skargi kasacyjnej wywodzące się z twierdzenia o braku podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu, tym samym braku normy kompetencyjnej upoważniającej organ do wydania decyzji nakazującej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji obowiązkiem Sądu I instancji miało być stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, działając w granicach art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., czyli rozpoznając sprawę w jej całokształcie, bez ograniczania się do zarzutów skargi.

Zarzuty te są bezzasadne, albowiem nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach oraz decyzji ją poprzedzającej, ani z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), ani z powodu braku podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W obecnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych ustawodawca odnosi się do zagadnienia zwrotu do budżetu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, w zależności od tego, czy jest to dotacja z budżetu państwa ( art. 169 u.f.p.), czy dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego( art. 252 u.f.p.). W art. 252 u.f.p. wskazano, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem

2. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 .

W dalszych częściach tego przepisu (ust. 2 – 6) ustawodawca wskazuje, w jakim terminie dotacje podlegają zwrotowi, gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, jakie dotacje są dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości oraz udzielonymi bez podstawy prawnej oraz od kiedy nalicza się odsetki od dotacji podlegających zwrotowi.

Powyższe uregulowanie jest w istocie kopią art. 169 u.f.p. dotyczącego zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa, wszakże bez zastrzeżenia, o którym mowa w ust. 6 art. 169 tej ustawy, który wskazuje, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Jak wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu decyzji powstaje z mocy prawa.

Brak w art. 252 u.f.p. odpowiednika ustępu 6 artykułu 169 u.f.p., zdaniem autora skargi kasacyjnej, skutkuje brakiem kompetencji organu do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji, ponadto brak jest upoważnienia do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Dla ustalenia, czy istniała norma kompetencyjna do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie dotacji nie można pominąć treści art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 u.f.p. Z art. 60 u.f.p. wynika, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (dochody budżetu państwa, budżetu j.s.t. albo przychody państwowych funduszy celowych). Z art. 60 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. wynika, że zwrot kwoty dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w przypadku: dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Postępowanie, którego przedmiotem są niepodatkowe należności budżetowe jest dwuinstancyjne, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Organy odwoławcze wymienia ust. 3 art. 61 u.f.p. Ponadto zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych u.f.p. stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.

Z przedstawionych uregulowań wynika, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż w przepisach brakuje upoważnienia zarówno ogólnego – do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu samorządowego, jak i szczegółowego, który upoważniłby do rozstrzygania organ rzeczowo właściwy.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że wskazane przepisy art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., odczytane systemowo zawierają podstawę prawną organów do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dlatego też wskazane wyżej zarzuty są niezasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, które z art. 2 Konstytucji RP, to należy wskazać, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Istota art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polega na tym, że sąd lub inny podmiot stosujący prawo może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Powyższe nie oznacza powszechnego i nieograniczonego uprawnienia sądu do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek straciło na aktualności zapatrywanie, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone wyłącznie wyrokiem tegoż Trybunału, to uprawnienie sądów do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustaw ma charakter wynikający z zakresu rozstrzygnięcia sądowego, a zatem kontrola konstytucyjności w tym wypadku ma charakter incydentalny, odbywa się ad casum i ze skutkiem inter partes. Prowadzi ona, co najwyżej do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sąd za sprzeczną z Konstytucją. Zmiana w interpretacji powyższych regulacji konstytucyjnych nastąpiła w drodze tolerowanej i akceptowanej praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a rysujący się w tym zakresie kompromis można odczytać, jako wypracowane w orzecznictwie dopuszczalne granice kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, będące jednocześnie gwarancjami nienaruszalności kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i dobrym przykładem zróżnicowanych form bezpośredniego stosowania Konstytucji, które niewątpliwie upraszczają i minimalizują koszty postępowania związanego z bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji (vide: B.Dauter. Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer 2017 wydanie 6; R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s.25; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnego przepisu Konstytucji, który miałby stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, skoro zarzuca Sądowi I instancji, że nie zastosował Konstytucji wprost. Za takie przepisy nie można, bowiem uznać art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który statuuje zasadę niezawisłości sędziego, ani też art. 2 Konstytucji RP wyraża jedną z podstawowych zasad współczesnego państwa - zasadę demokratycznego państwa prawnego. Mając powyższe na względzie omawiany zarzut nie można uznać za zasadny.

Za nietrafne uznać należy również zarzuty zawarte w pkt 1g) i 1h) skargi kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, z dniem wejścia w życie, to jest z dniem 22 kwietnia 2009 r., wprowadziła ograniczenie w wydatkowaniu dotacji przez wskazanie celów, jakim ma służyć, a jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania. Ustawodawca wprowadzając wskazane ograniczenia i umożliwiając weryfikację wydatkowania dotacji w trakcie roku kalendarzowego nie zawarł przepisów przejściowych. Prawidłowo, zatem, WSA stwierdził, że niezasadne jest stanowisko skarżącej, iż postępowanie w przedmiocie kontroli wydatkowania dotacji było prowadzone bez podstawy prawnej i nie mogło być podstawą ustaleń skutkujących nałożeniem obowiązku zwrotu dotacji.

Pozbawione uzasadnionych podstaw są także zarzuty o charakterze procesowym wymienione pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyroki NSA wyrok NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17 oraz z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2738/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Zauważyć także trzeba, że nie można skutecznie kwestionować w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska, co do zasadności skargi. Natomiast po myśli art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte zarzucanymi brakami i pozwoliło na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, WSA wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, jak i podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie towarzyszą, więc deficyty odnoszące się czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizuje ono funkcję kontroli jego trafności. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Kolejny zarzut podnosił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., który połączono z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., bowiem zdaniem skarżącej skarga złożona do WSA zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a., ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.

Natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W ocenie Sądu I instancji takie naruszenie przepisów prawa przez organy administracyjne nie miało miejsca, a zatem Sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia omawianego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji uwzględniając skargę pominął zastosowanie przewidzianych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r. II OSK 1109/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, jako podstawę prawną wyroku przyjął art. 151 p.p.s.a., nie mógł, zatem przy tej podstawie zastosować art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji naruszyć go w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej.

Reasumując zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły wywołać oczekiwanego przez skarżącą rezultatu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.