I GSK 1720/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 431/21 w sprawie ze skargi L. M. na postanowienie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 4 lutego 2021 r. nr 17/OR06/21 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wyrokiem sygn. akt I SA/Kr 431/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") skargę L. M. na postanowienie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 4 luty 2021 r. nr 17 /OR06/21 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

L. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. obrazę przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, którą rubrykę wypełnił wnioskodawca w zakresie adresu, pominięcie pisma nadanego 1 grudnia 2020r. przez wnioskodawcę do organu z podanym adresem tożsamym z ujawnionym w CEDIG oraz nierozpoznanie zarzutu skargi obrazy przepisów art. 42 § 3 k.p.a. i 43 k.p.a;

2. obrazę przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 6) art. 16 ust. 1 Ustawy z dnia 6 marca 2018r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy poprzez uznanie ich za nie mające zastosowania w przedmiotowej sprawie;

3. pominięcie treści przepisu § 13za Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2020r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wprowadzającym do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w zakresie jakim niejasno przepis ten statuował obowiązki podania danych adresowych przez wnioskodawcę i braku miejsca na formularzu wskazania adresu do korespondencji;

4. obrazę przepisu art. 44 § 4 k.p.a. poprzez faktyczne przyjęcie domniemania prawnego związanego z adnotacjami pracownika Poczty, którego Ustawa nie przewidziała;

5. obrazę przepisów art. 42 § 3 k.p.a. i 43 k.p.a. poprzez ich całkowite pominięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (patrz wyroki NSA: z 25 listopada 2016r. I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r. I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r. II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, iż doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42 § 1, 2 i 3 k.p.a.). W razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zdanie I k.p.a.). W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby przyjąć, iż przesyłka została skutecznie doręczona w trybie art.44 kpa konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te zostały spełnione.

Obowiązkiem strony postępowania należycie zabezpieczającej swoje interesy jest wskazanie jednoznacznie takiego adresu do doręczeń, który gwarantować będzie możliwość czynnego udziału w sprawie bez narażania się na skutki uchybień terminów (patrz: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. II FSK 341/18). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skoro w samym wniosku wszczynającym postępowanie przed organem I instancji podano adres wnioskodawcy, to był on wiążący dla organu, który nie miał obowiązku, a właściwie nie może, zastanawiać się, czy przypadkiem podany na kopercie adres jest adresem do doręczeń i dokonywać wyborów na który adres doręczyć na podany przez skarżącego czy może na jakiś inny. Sąd I instancji właściwie uznał, że organ prawidłowo posłużył się adresem wyraźnie wskazanym we wniosku o dofinansowanie. Skarżący natomiast nie uprawdopodobnił w żaden sposób, iż przesyłka nie była prawidłowo awizowana, skoro zawiera ona wszystkie wymagane adnotacje pracownika poczty.

Wobec jednoznacznej treści przepisów k.p.a. o doręczeniach pism w postępowaniu administracyjnym, mających charakter gwarancyjny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., I SA/Kr 637/17) nie jest zasadne poszukiwanie wskazówek w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2020r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wprowadzającym do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa § 13za (Dz. U. z 2015, poz. 187 ze zm.). Tym bardziej jeśli jak wskazuje sam skarżący brzmienie ust 3. tego przepisu nie jest precyzyjne jeżeli chodzi o podawanie adresów, a ponadto nie wskazuje możliwości podania adresu do korespondencji. Podobnie w przedmiotowym przypadku w kontekście adresu do doręczeń nie zawiera regulacji modyfikujących zasady doręczania korespondencji w toku postępowania administracyjnego ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. 2018, poz. 647 ze zm.), a organy zobligowane są do przestrzegania z urzędu przepisów k.p.a. w zakresie doręczania pism.

Stosowanie doręczenia zastępczego ma ugruntowaną linią orzeczniczą prezentowaną przez NSA (patrz: wyrok z 7.5. 2020 r. I OSK 920/19). Jak słusznie wskazał WSA, we wniosku o przywrócenie terminu skarżący, oprócz wskazywania na błędny adres ekspediowania decyzji i nieprawidłową awizację, nie przywołał żadnym innych okoliczności mogących wyłączyć jego winę w niezachowaniu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, brak winy strony w dokonaniu czynności procesowej ma miejsce wtedy, gdy istnieje przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie terminu i gdy przeszkody tej nie można było usunąć przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku. Przyjmuje się, że o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, takiej jak np. nagły atak zimy, przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar itp. (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 45/99, z dnia 18 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1716/99, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 1072/00 i z dnia 15.01.2016r. sygn. akt I FSK 1520/14)). Jednocześnie przyjmuje się, że od strony postępowania można oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Prawidłowo wskazał WSA, że określone we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności, wbrew przekonaniu skarżącego, nie świadczą o uprawdopodobnieniu braku winy, lecz wynikają z braku należytej staranności. Od osoby należycie dbającej o swoje interesy należy wymagać, by wskazując organowi adres we wniosku spodziewała się doręczenia pod tym adresem, zatem ponosi ryzyko ujemnych skutków odbioru skierowanej do niej na ten adres korespondencji. Obowiązkiem strony postępowania należycie zabezpieczającej swoje interesy jest wskazanie wyraźnie adresu do doręczeń. Organ właściwie zatem ocenił niezachowanie przez skarżącego miernika staranności osoby należycie dbającej o swoje interesy.

Wobec powyższego nieusprawiedliwione okazały się same zarzuty naruszeń prawa procesowego, art. 133 § 1, art. 134 § 1. Skarżący wskazując na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego. Ponadto dodatkowego wskazania wymaga, że WSA rozpoznawało sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a Sąd I instancji nie jest zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu.

Ze względu na brak uzasadnienia do zarzutów z pkt.5 skargi kasacyjnej, wskazać należy także na jednoznaczny pogląd w orzecznictwie NSA, z którego wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (patrz: wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r, sygn. akt GSK 1345/18, wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10).

Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

7