I GSK 1650/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1258/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2021r., sygn. akt V SA/Wa 1258/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. R. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS") z [...] grudnia 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dalej: "rozporządzenie MGPiPS") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w rozporządzeniu pojęcia "zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny" oraz "niezbędnych potrzeb życiowych" sprowadzają się do ustalenia kwoty minimum egzystencji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu winna prowadzić do przekonania, że pojęcie "zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny" nie ma charakteru zamkniętego katalogu określonych sytuacji, a zawarte w przepisie przykładowe sformułowanie "niezbędne potrzeby życiowe" odnosi się do kryterium minimum socjalnego a nie minimum warunkującego przeżycie i przetrwanie;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej też: "u.s.u.s.") poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie w sytuacji wystąpienia uzasadnionego przypadku po stronie skarżącej w postaci pozbawienia jej rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych z uwagi na konieczność zapłaty należności na ubezpieczenie społeczne.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne spoczywa wyłącznie na skarżącej jako zobowiązanej;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie wadliwej kontroli decyzji ZUS polegającej na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy uznając, że skarżąca po opłaceniu składek na ubezpieczenia społeczne nie poniesie zbyt ciężkich skutków dla siebie i swojej rodziny oraz jest w stanie uiścić składki na ubezpieczenia społeczne przy jednoczesnej możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych rodziny z uwagi to, że brak jest w materiale dowodowym dokumentów świadczących o korzystaniu z pomocy społecznej należnej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie wadliwej kontroli decyzji ZUS polegającej na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy uznając, że brak umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne nie spowoduje zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ZUS z [...] grudnia 2020r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Rozporządzenie MGPiPS w § 3 ust. 1 wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Powyższe oznacza, że zadaniem Zakładu, jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji organ ma prawo umorzyć należności, co stanowi jego uprawnienie a nie obowiązek. W sprawie zobowiązana nie udowodniła okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia MGPiPS - nie wykazała przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pozwalających na zastosowanie uznania celem umorzenia należności składkowych do czego ZUS (jak wskazano powyżej) nie jest bezwzględnie zobowiązany. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości (por. np. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2022r., sygn. akt I GSK 1390/21, 22 stycznia 2025r., sygn. akt I GSK 1522/21 - dostępne w internecie).

Tym samym przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia.

Sąd I instancji słusznie zaakceptował ocenę organu, że z materiału dowodowego nie wynika, iż zobowiązana wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Wskazał, że zasadnie organ ocenił, iż przewlekła choroba (w tym wypadku nadciśnienie, insulinooporność, migreny, depresja i otyłość ll stopnia) nie oznacza automatycznie, iż skarżąca została pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślił, że strona pracuje zawodowo, aczkolwiek nie w pełnym wymiarze. Brak również jakichkolwiek dowodów, że sprawuje opiekę nad przewlekłym chorym członkiem rodziny. W ocenie Sądu I instancji ZUS również słusznie wskazał na niejasną sytuację majątkową strony. Skarżąca oświadczyła bowiem, iż miesięczny dochód jej gospodarstwa domowego wynosi 2.778,22 zł., a stałe miesięczne koszty utrzymania wynoszą 2.986,83 zł. Brak jednak w materiale dowodowym jakichkolwiek dokumentów świadczących o korzystaniu z pomocy społecznej należnej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej życiowej, co potwierdzałoby brak możliwości samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W świetle zatem sytuacji materialnej i osobistej wykluczona jest możliwość umorzenia należności w oparciu o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS.

Należy przypomnieć, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Skoro zobowiązana ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na niej jako wnioskodawczyni (por. wyroki NSA z: 2 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 157/13; 13 marca 2014r., sygn. akt II GSK 31/13; 13 marca 2013r.,sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z 14 marca 2012r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie.

Kontrolując stanowisko Sądu I instancji, który w powyższym zakresie nie dostrzegł naruszenia przez ZUS przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, zgadza się z takim stanowiskiem. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, na podstawie zgromadzonych dowodów, w tym oświadczeń skarżącego dotyczących sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej zasadnie przyjął, że nie zachodziły względem skarżącej przesłanki umożliwiające umorzenie należności. Przyjąć zatem należało, że skarżąca tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważyła poczynionych przez organy ustaleń jak i dowolności ich oceny. Organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Należy podkreślić, że skarżąca, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, w istocie kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny i dokonaną przez organ i Sąd I instancji ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem za ugruntowane należy uznać stanowisko Sądów administracyjnych, zgodnie z którym niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. (m.in. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2747/12, 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2173/11).Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA w Warszawie trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego.

Tym samym zamierzonego skutku nie mogły więc odnieść zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że została ona wydana zdaniem autora skargi kasacyjnej z naruszeniem ww. przepisów.

Podsumowując powtórzyć należy, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa, a mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.