I GSK 1646/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2498/20 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2020 r. nr PRR.zw.027.19.2020 w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r" sygn. akt V SA/Wa 2498/20, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także: "organ" lub "Minister") z dnia 30 września 2020 r. znak: PRR.zw.027.19.2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 31 marca 2016 r. nr 4/CE/2016 w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu 31 marca 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wydał decyzję numer 4/CE/ 2016 stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 89/11 z dnia 28 października 2011 r. stwierdzająca spełnienie przez spółkę W. sp. z.o.o. warunków wstępnego uznania grup i dokonująca wstępnego uznania spółki W. sp z o.o. w grupie produktów "warzywa" i zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw realizowany w latach 2012 – 2016 została wydana z naruszeniem prawa.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W dniu 30 sierpnia 2016 r. Minister decyzją o numerze RR. po–rs–029–3682/16 w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "k.p.a.". oraz w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015. 1419) uchylił w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Strona wniosła skargę na wyżej wymienioną decyzję do WSA w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego oraz wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W następstwie rozpoznania powyższej skargi WSA w Warszawie wyrokiem o sygnaturze akt V SA/Wa 3052/16 uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza możliwość zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. W opinii WSA odmienna ocena prawna dokonana przez organ II instancji, czy też wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa materialnego, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości.

NSA po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 386/18 oddalił skargę kasacyjną uznając, że sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 kpa i że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. Po wyroku NSA Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 30 września 2020 r. decyzję znak: PRR. ZW.027.19.2020 mocą której utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr 4/CE/2016 z dnia 31 marca 2016 r. w całości. Obszerne uzasadnienie powyższej decyzji Minister poprzedził stwierdzeniem (zob. str. 9 tegoż uzasadnienia) że stosowanie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a") jest związany w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 451/18, oraz WSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 592/18. Wyżej wymieniony przepis tj. art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu.

Skargę na decyzję Ministra z dnia 30 września 2020 r. wniosła spółka zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie że decyzja ostateczna Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie o nr 89/11 z dnia 28 października 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego, oraz rynków lnu i konopii uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. nr 145 poz. 868), art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 543/2011, § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. 2009 r., nr 5, poz. 77), oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa pomimo, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 89/11 z dnia 28 października 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd uchylił ww. decyzję wskazując, że jest to konieczne niezależnie od treści skargi. Sąd odniósł się w pierwszej kolejności do uzasadnienia zaskarżonej decyzji z której wynika m. in. że organ związany był w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 451/18, oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 592/18.

Sąd zwrócił uwagę, że przywołane (dwa) wyroki nie dotyczą podmiotu W. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., a zupełnie innej spółki S. – S. w H. W związku z powyższym w ocenie Sądu oznacza to posiłkowanie się przez organ wyrokami, które ponad wszelką wątpliwość nie dotyczyły spółki W., a więc strony postępowania w sprawie będącej przedmiotem oceny. Sąd stwierdził, że nie jest mu wiadomym w jakim zakresie i z jakiego powodu organ uznał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie niniejszej które zawarto w obu przywołanych wyżej wyrokach (sygn. akt I GSK 451/18, oraz VIII SA/Wa 592/18). Sąd wskazał że nie pozwala to na stwierdzenie czy i w jakiej części zarówno owa ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania zostały wykorzystane w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał, że będzie to wymagało wyjaśnienia przy jej ponownym rozpoznaniu przez organ a to dlatego, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby zaskarżona decyzja była w jakikolwiek sposób prostowana czy uzupełniana. Sąd ocenił, że taki stan rzeczy nie pozwala przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się z całą pewnością tylko do spółki z o.o. W., czy też także do innej spółki, a mianowicie tej której dotyczyły wyroki zapadłe w sprawach I GSK 451/18, oraz VIII SA/Wa 592/18. Potwierdziło to zdaniem Sądu twierdzenie organu że był tymi wyrokami w niniejszej sprawie związany. W związku z powyższym Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutu skargi.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, z naruszeniem których miała zostać wydana zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2020 r., a więc jakimi działaniami organ naruszył przepisy regulujące zasady postępowania, oraz nie zawarcie w wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego skargę, żadnych wskazówek, co do tego w jaki sposób uchybienia w postępowaniu należy usunąć, co uniemożliwia właściwe wykonanie przez organ wyroku lub merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu i dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ' na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy;

art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd obowiązku wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynikało, jakimi orzeczeniami organ kierował się wydając decyzję, tj. V SA/Wa 3052/16 oraz I GSK. 386/18, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło Sąd do błędnego stwierdzenia, że okoliczność przywołania w jednym fragmencie uzasadnienia decyzji orzeczeń nie dotyczących strony nie pozwala przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się z całą pewnością tylko do spółki z o.o. W., czy też także do innej spółki, a mianowicie tej której dotyczyły wyroki zapadłe w sprawach VIII SA/Wa 592/18 oraz I GSK 451/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (patrz: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (pkt 1. petitum) stwierdzić należy, że sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016r., sygn. akt II GSK 1551/16, 28 lipca 2016r., sygn. akt I GSK 639/15, 9 marca 2016r., sygn. akt II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012r., sygn. akt I FSK 1696/11). Podkreślenia wymaga brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a in fine. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wskazał i omówił podstawy prawne rozstrzygnięcia, sformułował informacje o przesłankach tego rozstrzygnięcia, oraz odwołał się także do konkretnych elementów stanu faktycznego. Doszłoby do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a gdyby niemożliwe było jednoznaczne ustalenie przyczyn, dla których Sąd uznał zaskarżone działanie organu za niezgodne z prawem, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca (patrz: wyroki NSA z 21 lutego 2019 r. sygn. akt: IIFSK 482/17, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 563/07).

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia artykułu 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Sąd I instancji wskazał jako podstawę wyroku art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, a więc na naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde więc naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji o charakterze istotnym. Za takie uznał posiłkowanie się przez organ wskazaniami zawartymi w uzasadnieniach wyroków (sygn. akt I GSK 451/18, oraz VIII SA/Wa 592/18), które nie dotyczyły spółki z o.o. W., a więc strony postępowania w sprawie będącej przedmiotem osądu. Jak podkreślił Sąd I instancji nie jest wiadomym w jakim zakresie i z jakiego powodu organ uznał że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie które zawarto w obu przywołanych wyżej wyrokach

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt. 2. petitum skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie uznał, że powołanie się przez organ na wyroki nie dotyczące skarżącego, stanowi naruszenie, które nie pozwala przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się z całą pewnością do skarżącej. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.08.2016 r., II GSK 357/15, wyjaśnił, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Sąd I instancji niewątpliwie na podstawie akt sprawy stwierdził ww. naruszenie. Wydane rozstrzygnięcie oparte zostało na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy, co oznacza: orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz nienaruszenie zakazu wykraczania poza ten materiał.

Na ocenę dokonaną przez Sąd I instancji nie mogło mieć wpływu dokonane już po wydaniu wyroku, postanowienie organu z dnia 26 sierpnia 2021 prostujące oczywistą omyłkę pisarską zawartą w decyzji z dnia 30 września 2020 r. znak: PRR.zw.027.19.2020 r. wskazaną w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

8