I GSK 1576/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5335/21 w sprawie ze sprzeciwu A sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5335/21, oddalił sprzeciw A sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r. wydaną w oparciu o regulacje wynikające ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.); dalej: "u.z.z.w.z.o.ś" - o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. na okres 3 lat i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

WSA w Warszawie uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że organ I instancji pominął wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy mających znaczenie dla oceny poprawności skonstruowania taryfy względem wskazanych w decyzji przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472, z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie taryfowe") , co stanowi o istotnym naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Już z samego tylko faktu, iż niewyjaśnione okoliczności mają znaczenie dla kształtu projektu taryfy należy uznać, że powinny one być przedmiotem ustaleń czynionych w obu instancjach postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 15 k.p.a. Poza tym, zgodnie z przepisami art. 27b u.z.z.w.z.o.ś. tylko organ regulacyjny dysponuje szczególnym trybem pozyskiwania dokumentów oraz informacji pod rygorem kary pieniężnej usprawniającym znacząco przebieg postępowania. W ocenie Sądu, wskazane w decyzji ustalenia mają istotne znaczenie dla oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy i uzasadnienia, których wynik decyduje z kolei o możliwości zatwierdzenia taryfy bądź odmowy jej zatwierdzenia. Według WSA, trafnie też podniósł organ, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wniosku taryfowego prowadzone przed organem regulacyjnym na podstawie przepisów u.z.z.w.z.o.ś. ma na uwadze interes przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale w istotnym stopniu służyć ma również zabezpieczeniu interesu społecznego - interesu odbiorców usług, w tym przed nieuzasadnionym wzrostem cen, co wynika z zasady przewidzianej w art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w.z.o.ś. i znajduje potwierdzenie w art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. dotyczącym wymaganej analizy i weryfikacji w przedmiocie wniosku taryfowego odwołującego się do wymogu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Tym samym, organ regulacyjny winien był zatem ocenić wyczerpująco wszystkie elementy wniosku taryfowego we wskazanym w ustawie zakresie. WSA zgodził się z organem odwoławczym, że ze względu na okoliczności przedstawione w zaskarżonej decyzji koniecznym stało się wyjaśnienie zakresu sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji zobligowany został do wezwania Spółki do przedłożenia taryfy opracowanej zgodnie z przepisami u.z.z.w.z.o.ś. i rozporządzenia taryfowego tj. zawierającej prawidłowy podział na taryfowe grupy odbiorców stosownie do wytycznych określonych w § 3 oraz § 11 ust. 3 pkt 6, a następnie, po ewentualnym dalszym postępowaniu wyjaśniającym, do oceny, analizy i weryfikacji wniosku taryfowego w zmienionym kształcie. (treść wyroku i kolejnych cytowanych orzeczeń dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka A zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.; dalej jako "U.Z.Z.W.") w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezbadaniu, czy organ 1 instancji wydał decyzję po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., podczas gdy organ I instancji w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej,

- w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe w wyniku czego doszło do naruszenia art. 64e p.p.s.a. i art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.; dalej jako "k.p.a."),

- co poskutkowało całkowitym pominięciem w sprawie, że decyzja organu I instancji nie została wydana w ustawowym terminie i zaszły przesłanki do umorzenia postępowania, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej i w konsekwencji - wydaniem zaskarżonego wyroku;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w kontekście przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, poprzez pominięcie zbadania czy w toku postępowania został przez organ II instancji naruszony przepis prawa materialnego art. 24c ust. 1 u.z.z.w., podczas gdy bez zbadania tej okoliczności nie jest możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani w konsekwencji dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 §2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej.

- co poskutkowało uchyleniem się przez Sąd I instancji od prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji kasatoryjnej i wydaniem zaskarżonego Wyroku w sposób wadliwy;

b) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, bez czego nie jest możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji z art. 138 §2 k.p.a., a w konsekwencji obrazę przepisów polegających na braku zbadania, czy w toku postępowania zostały naruszone:

i. art. 24b ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z §3 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej "rozporządzenie taryfowe") w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że w toku postępowania Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła wniosku taryfowego w rozumieniu u.z.z.w. z uwagi na niezgodność wniosku z przepisem §3 pkt 1 lit. e rozporządzenia taryfowego, podczas gdy Spółka w dniu [...] kwietnia 2021 roku przedłożyła kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o zatwierdzenie taryf, tj. zawierający elementy określone w art. 24b ust. 3 u.z.z.w., do którego dołączyła zgodnie z art. 24b ust. 4 u.z.z.w. - projekt taryf (zawierający wszystkie elementy z §4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego) i uzasadnienie (zawierające wszystkie elementy z art. 24b ust. 5 u.z.z.w.), a także załączniki wymagane art. 24b ust. 6 u.z.z.w.;

ii. art. 24b ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z §11 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia taryfowego w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że w toku postępowania Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła wniosku taryfowego w rozumieniu u.z.z.w. z uwagi na niezgodność wniosku z przepisem §11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia taryfowego, podczas gdy Spółka w dniu [...] kwietnia 2021 roku przedłożyła kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o zatwierdzenie taryf, tj. zawierający elementy określone w art. 24b ust. 3 u.z.z.w., do którego dołączyła zgodnie z art. 24b ust. 4 u.z.z.w.- projekt taryf (zawierający wszystkie elementy z §4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego) i uzasadnienie (zawierające wszystkie elementy z art. 24b ust. 5 u.z.z.w.), a także załączniki wymagane art. 24b ust. 6 u.z.z.w.;

- co poskutkowało uchyleniem się przez Sąd I instancji od prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wydaniem zaskarżonego wyroku;

c) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, podczas gdy prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że organ II instancji posiadał informacje wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem Skarżącej kasacyjnie, a okoliczności kluczowe dla sprawy, a w szczególności upływ terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., zostały wyczerpująco i kompleksowo ustalone oraz wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji,

- co poskutkowało nieuchyleniem przez Sąd I instancji decyzji kasatoryjnej zgodnie z żądaniem Spółki pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 §2 k.p.a.;

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego Wyroku polegające na niezawarciu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich wyjaśnienia, w szczególności na braku wyczerpującego odniesienia się do upływu terminu na wydanie przez organ I instancji decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 u.z.z.w. w zakresie, w jakim skutkowały one wydaniem decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Nadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości będą mogły stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne, sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut kasacyjny najdalej idący, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należy stwierdzić, że wbrew zarzutom niniejszej skargi uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., o sygn. akt II GSK 2243/11; z dnia 20 marca 2013 r., o sygn. akt II FSK 2230/13 i z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I GSK 95/12).

W skardze kasacyjnej strona formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 24c ust. 1 i 2 u.z.z.w.ś w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.) twierdzi, że Sąd I instancji nie zbadał , czy organ I instancji wydał decyzję po upływie 45- dniowego terminu , o którym mowa w art. 24c ust.1 u.z.z.w.ś., podczas gdy – zdaniem skarżącej spółki- organ I instancji wydał decyzję po upływie tego materialnoprawnego terminu, co świadczy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W efekcie, w ocenie spółki, były przesłanki do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Tym samym brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd I instancji, w ślad za organem odwoławczym uznał, że wzmiankowany 45-dniowy termin nie rozpoczął biegu a to ze względu, na nie przedłożenie przez wnioskodawcę (skarżącą) kompletnego wniosku oraz całości żądanych dokumentów i informacji pozwalających na przeprowadzenie oceny złożonego przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne projektu taryfy wraz z uzasadnieniem. Podkreślenia wymaga, że Prezes PGW szczegółowo odniósł się do omawianej problematyki, zasadnie wskazując, że 45-dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.ś, należy liczyć od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych oraz zawierającego informacje wymagane obowiązującymi przepisami. Przekroczenie tego terminu rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 u.z.z.w.ś Równocześnie organ słusznie stwierdził, że do omawianego terminu ma zastosowanie przepis art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 i § 4, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w.ś do postępowania przed organem I instancji stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.ś. organ I instancji, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1 u.z.z.w., oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2 u.z.z.w., pod względem zgodności z:

a) przepisami ustawy;

b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w., pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.ś 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków wniosku w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

W tym miejscu warto przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, zgodnie z którym przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. A zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, złożenie wniosku nie pozbawionego błędów formalnych nie rozpoczyna biegu terminów. Na gruncie niniejszej sprawy należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że nieprawidłowość w dokumentach spółki określonych mianem taryfy , polegającą na wyodrębnieniu grup odbiorców usług w oparciu o kryteria, jakie z kolei nie znajdują oparcia we właściwych przepisach , a także definiowanie stawki abonamentowej niezgodnie z treścią rozporządzenia taryfowego nie pozwalają na uznanie, że mamy do czynienia istotnie z taryfą. W tej zaś sytuacji termin z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.ś 45-dniowy termin do załatwienia wniosku taryfowego nie rozpoczął biegu.

Przechodząc natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. (poprzez ich niewłaściwe zastosowanie) należy stwierdzić, iż są one nie zasadne.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Prezes PGW, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu wskazując na uchybienia Dyrektora RZGWPGW polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA słusznie podzielił stanowisko Prezesa PGW odnośnie stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania odnośnie postępowania dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest na tyle ogólne i lakoniczne, że w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że pomimo wezwania spółka nie przesłała żądanych informacji i wyjaśnień oraz skorygowanego wniosku taryfowego, które uzasadniałoby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem.

Odnośnie zarzutu nie rozpoznania wszystkich zarzutów w sprzeciwie, skarżący wiąże z tym, że WSA przyjął do rozpoznania skargi nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie podnosi, że stan faktyczny sprawy został ustalony wyłącznie na niedokonanej należycie kontroli zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do powyższego, NSA stwierdza, że wbrew przywołanemu poglądowi, kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, co już wyżej wyjaśniono. Tym samym, trafnie WSA uczynił, akceptując jako prawidłowe, stanowisko Prezesa PGW. Prawidłowe ustalenia odnośnie do obowiązków wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uzasadniały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.