I GSK 1569/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Op 101/20 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę: 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 101/20 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 18 października 2019 r. K. G. (dalej: skarżący) zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, wskazując na trudną sytuację finansową i życiową.

ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 64.820,42 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że mając na uwadze terminy powstania zaległości z tytułu nieuregulowanych składek (z których najstarsze powstały w 2007 r.) ocenił, czy objęte wnioskiem należności nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. W tej kwestii wskazał, że w sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wskutek zastosowania czynności egzekucyjnych, o czym dłużnik został zawiadomiony (art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U. z 2019 r., poz. 300, dalej: u.s.u.s.) Dotyczyło to składek za okresy: 10/2007-12/2008, 10/2010-12/2010, 02/2011-03/2011- 26 lipca 2013 r., 04/2011-05/2011, 06/2011-08/2011, 09/2011 i 10/2011-11/2011, zaś do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w stosunku do w/w składek doszło w dniach odpowiednio: 25 kwietnia 2013 r., 22 września 2011 r., 27 grudnia 2011 r., 27 lutego 2012 r., 4 maja 2012 r. i 2 października 2012 r. - w których to datach stronie doręczono tytuły wykonawcze, wystawione w toku prowadzonego wobec niej przez Dyrektora ZUS o/O. postępowania egzekucyjnego.

Z kolei w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres: 01/2009-05/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na ubezpieczenia zdrowotne za okres: 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010 oraz na Fundusz Pracy za okres: 01/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010 organ stwierdził, że chociaż upłynął już termin przedawnienia tych należności, jednakże zostały one zabezpieczone na hipotece nr KW [...] i mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.). Uznając zatem, że wszystkie objęte wnioskiem należności składkowe są nadal wymagalne, w dalszej kolejności analizując zebrany materiał dowodowy organ nie stwierdził po stronie skarżącego wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ nie znalazł też podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie dotyczącego umarzania należności z tytułu składek). W ocenie organu, sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy może się poprawić, gdyż jego wiek i brak udowodnionych przeciwwskazań zdrowotnych (nie przedłożył on dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że nie może pracować zarobkowo) świadczy o możliwości podjęcia zatrudnienia i uregulowania zaległości. Ponadto według organu, mimo przejściowych problemów finansowych spłata zadłużenia, chociażby w formie dogodnego układu ratalnego, jest w sytuacji wnioskodawcy realna i nie pozbawi go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja w odniesieniu do dokonanej przez organ oceny braku zaistnienia przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia nie narusza zarówno reguł postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, organy rentowe podjęły wszelkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego działania i wyjaśniły sytuację majątkową skarżącego, w tym źródła dochodów jego gospodarstwa domowego, posiadanych i ponoszonych wydatków (w oparciu o dane uzyskane od samego zainteresowanego) oraz rozważyły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której odniesiono się do indywidualnej sytuacji skarżącego, a wyciągniętym z poczynionych ustaleń wnioskom nie można zarzucić dowolności. W konsekwencji Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: k.p.a.), a sporządzone uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Jednakże zdaniem WSA zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) ze względu na odmowę zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. co do tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczyła odmowy umorzenia należności z tytułu składek na FUS za okres 01/2009-05/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na FUZ za okres 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na FP za okres 01/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010, oraz należnych od nich odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Sąd I instancji zobowiązał organ do uwzględnienia stanowiska w ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczył, że celowym byłoby w realiach niniejszej sprawy zwrócenie się do skarżącego o sprecyzowanie, umorzenia jakich zaległości składkowych się ubiega. W samym bowiem wniosku z 18.10.2019r., złożonym na formularzu, nie skonkretyzował on swojego żądania, a to od jego decyzji zależy, co do których zaległości winien się wypowiedzieć organ rozpoznając wniosek o umorzenie.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi w przypadku wystąpienia przesłanki dostatecznego wyjaśnienia sprawy poprzez oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, iż ustanowienie zabezpieczeń hipotecznych w stosunku do przedmiotowych należności nie wyklucza przedawnienia tych należności, z tego powodu - że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.01.2003 r. sprzeciwia się standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą - Konstytucję RP, powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.10.2013 r., sygn. akt SK 40/12, dotyczący konstytucyjności przepisu art. 70 § 6 O.p., dokonując wykładni prokonstytucyjnej w odniesieniu do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p., uznając, że zastrzeżenia te mają także analogię do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a zatem należy odmówić możliwości zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z Konstytucją RP, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.05.2020 r., sygn. akt P 2/18, dotyczącym wprost konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisóww postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego;

4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83 i 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu nie mających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność Zakładu będzie podlegać kontroli sądu powszechnego;

5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W związku z tym, iż istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, NSA mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę strony złożoną do Sądu I instancji poprzez jej oddalenie, uznając, że jest ona w okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiona. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17, LEX nr 3047876 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3541/16, LEX nr 2617519).

Nie wszystkie jednak postawione zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na aprobatę.

Za skuteczne NSA uznał zarzuty dotyczące przedawnienia, a konkretnie te, które odnoszą się do wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Motywując zapadłe rozstrzygnięcie Trybunał odnosząc się do swego poprzedniego wyroku z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym stwierdził niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 O.p., a który to wyrok wywołał wątpliwości, co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. - zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama. Trybunał spostrzegł przy tym, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności.

Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wskazał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości. Może z niej korzystać, pobierać pożytki, może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, które odnosiły się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s., wytycznych zawartych w wyroku TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1046/20, LEX nr 3100612).

Mając zatem na względzie powołane orzeczenie Trybunału należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji naruszał prawo w stopniu istotnym, skutkującym wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że kwestia przedawnienia była jedynym powodem uchylenia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. W pozostałym zakresie Sąd I instancji podzielił zapatrywania Zakładu wyrażone w zaskarżanej do WSA decyzji.

NSA nie podzielił zaś zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek.

Wstępnie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej, co do kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie kontroli zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych, w ramach których dochodzi do badania kwestii przedawnienia należności z tytułu składek. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3).

Dodać do tego należy, że ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Wyjątkiem od tej zasady są decyzje o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku i decyzje dotyczące umorzenia należności z tytułu składek. Są to decyzje o charakterze konstytutywnym, poddane kontroli sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Mając na względzie treść powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zauważyć należy, że w ramach postępowania egzekucyjnego zobowiązany ma prawo do kwestionowania tego postępowania poprzez złożenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a także jest uprawniony do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Bazując na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, odnotować wypada, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Natomiast w myśl art. 59 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że obowiązek przestaje "istnieć", gdy został umorzony lub wygasł z innego powodu, np. zapłaty, przedawnienia i inne (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 952/11, LEX nr 1271765).

Wynika zatem z przywołanych przepisów i to w sposób jednoznaczny, że sądy administracyjne są uprawnione do badania kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na gruncie spraw rozpoznawanych w ramach postępowania egzekucyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że o tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Te kwestie nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 517/2004, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 169 i wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/2005, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 1/129 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07, LEX nr 478874).

W ocenie NSA w składzie rozpoznającym sprawę, także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetycję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości, wynika z powinności Zakładu, procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem NSA, warunkiem sine quo non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie.

Wskazać nadto należy, że w doktrynie podkreśla się, wprawdzie na gruncie art. 208 § 1 O.p., a zatem odpowiednika art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego o umorzeniu postępowania podatkowego z powodu jego bezprzedmiotowości, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania podatkowego może mieć charakter pierwotny, gdy jej przyczyny istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale je przeoczono lub nie było o nich wiadomo. Chodzi o sytuację, w której postępowanie nie powinno być wszczęte. Można również mówić o wtórnej bezprzedmiotowości, gdy jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa, Komentarz 2007, Oficyna Wydawnicza "UNMEX", s. 834 oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 55/10, LEX). Tożsame stany faktyczne mogą zachodzić w zakresie należności z tytułu składek, może mieć miejsce bezprzedmiotowość pierwotna, jak i wtórna.

Dalej zauważyć należy, że ocena dotycząca przedmiotowości lub bezprzedmiotowości tego postępowania musi więc odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że wniesienie żądania powoduje wszczęcie postępowania z mocy prawa, to jest bez wydawania przez organ aktu wszczynającego to postępowanie. Natomiast ocena istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zaległości podatkowej, jako odnosząca się już nie do zagadnienia przedmiotowości postępowania, ale do merytorycznej zasadności wniosku, musi uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r, sygn. akt II FSK 1413/07, LEX).

Ze względu na zasadniczy cel postępowania, jakim jest konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej sprawę. W rzeczonej sprawie w zakres tego materialnego stosunku prawnego wchodzą należności z tytułu składek obciążające zobowiązanego. Organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek, ma prawo złożyć wniosek o umorzenia należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego.

Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia, co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie, w ocenie NSA, postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe.

Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Za niezasadne należy uznać twierdzenie, że Zakład nie może w tym postępowaniu oceniać przedawnienia składek, skoro ma obowiązek zbadania przedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia składek. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W orzecznictwie NSA niejednokrotnie prezentowany był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek dokonuje się oceny przedawnienia tych składek. Przykładowo można wskazać na dwa wyroki NSA. W pierwszym Sąd kasacyjny stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. W sytuacji stwierdzenia przedawnienia należności, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w przedmiocie ich umorzenia, co skutkować winno w takim przypadku umorzeniem postępowania w sprawie. Z tych względów należało uznać, że aczkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez skarżącego kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, LEX). W drugim uznał, że kwestia oceny czy doszło do przedawnienia jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania w przedmiocie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4359/16, LEX).

Także na gruncie instytucji umorzenia zobowiązań podatkowych, instytucji uregulowanej w art. 67a § 1 pkt 3 O.p., przepisu stanowiącego swego rodzaju odpowiednik art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że organ podatkowy procedujący w przedmiocie przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowych zobowiązany jest do ustalenia, czy zaległość podatkowa jest zaległością istniejącą. Przykładowo warto odnotować następujące orzeczenia Sądu kasacyjnego. Wobec braku zaległego podatku oraz odsetek za zwłokę nie wystąpiła przesłanka do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o której to mowa w art. 67a § 1 O.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 55/10, LEX). W rozpatrywanej sprawie wystąpiła pierwotna przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, wynikająca z braku wystarczającej podstawy prawnej załatwienia sprawy co do istoty. W szczególności, wobec braku zaległego podatku, nie wystąpiła przesłanka do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy określona w art. 67 § 1 O.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2092/04, ONSAiWSA 2006/2/56).

Reasumując rozważania dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek i kognicji w tym zakresie sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zabezpieczonych hipotecznie, z powołaniem się na wyrok TK z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, była jedynym powodem uchylenia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. W pozostałym zakresie Sąd I instancji podzielił zapatrywania Zakładu wyrażone w zaskarżanej do WSA decyzji. NSA dokonując kontroli zapadłego w sprawie wyroku wyeliminował go z obrotu prawnego ze względu na naruszenie prawa w zakresie błędnego uznania przez Sąd I instancji, przy uwzględnieniu wyroku TK z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, że należności z tytułu składek w części uległy przedawnieniu. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez oddalenie skargi zobowiązanego. NSA podzielił pozostałe wywody Sądu I instancji co do oceny legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek.

Zatem w związku z tym, że zaskarżona decyzja, zdaniem NSA, nie narusza prawa, zasadnym było oddalenie złożonej do Sądu I instancji skargi.

W konsekwencji stwierdzić należy, że NSA nie podzielił zarzutów skargi dotyczących bezpodstawnego uznania przez organ, że wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne i powiązanych z tym zarzutem naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotem rozpoznanej przez organ sprawy jest kwestia prawidłowości rozpoznania przez organ wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych, nie zaś rozstrzyganie, czy został on tymi należnościami prawidłowo obciążony za okresy, w których jak sam wskazuje, nie uzyskiwał żadnych przychodów z działalności gospodarczej. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego z uwzględnieniem, jak wyżej to już zauważono, przedmiotowości tego postępowania.

W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek Zakład został wyposażony w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., oraz w § 3 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Mając na uwadze przywołane regulacje prawne, uznać należy, że w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek nie mieści się ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy do samego określenia ich wysokości. Decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością.

Jedynie na marginesie NSA zauważa, że organ, w udzielonej odpowiedzi na skargę odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego kwestii błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że jest on dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, zarówno jako osoba prowadząca działalność gospodarczą jak i jako osoba ubezpieczona będąca płatnikiem tych składek, powołał się na wydane przez Zakład decyzje dotyczące konkretnych okresów składkowych.

Opisana wyżej kwestia braku kognicji sądów administracyjnych co do samego istnienia po stronie płatnika obowiązku ponoszenia składek za okresy w których jak podawał skarżący, nie uzyskiwał on żadnych przychodów z działalności gospodarczej, jest odmienna od omówionej na wstępie kwestii przedawnienia należności składkowych. Sąd administracyjny w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, nie tylko bowiem wypowiada się co do poczynionych w sprawie ustaleń organu co do istnienia lub braku przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek, ale winien się wypowiedzieć także w podstawowej kwestii, a mianowicie samego istnienia przedmiotu takiego postępowania umorzeniowego, która to kwestia została już szczegółowa wyżej omówiona.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi w zakresie odmowy umorzenia skarżącemu istniejących w dacie złożenia wniosku wymagalnych należności składkowych, normujący zagadnienie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi w ust. 1, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 wskazano natomiast, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi wówczas, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ustawodawca przewidział nadto w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwość umarzania przez ZUS należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Korzystając z upoważnienia ustawowego (art. 28 ust. 3b) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek określił przesłanki umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z tym przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, LEX nr 368197).

Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

Kontrolując zatem zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję w tak zakreślonych ramach prawnych NSA stwierdza, że w badanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego trafnej oceny prawnej.

NSA podziela stanowisko organu, że w aktualnym stanie sprawy - na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. 30 grudnia 2019 r. - wobec skarżącego nie zachodził żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ustalenia w tym zakresie zostały oparte na wiarygodnych informacjach i dokumentach, a zebrane w sprawie dowody dostatecznie potwierdzały stanowisko organu, że istnieją możliwości dalszego chociażby częściowego uregulowania przez stronę zaległych składek i że na obecnym etapie nie da się stwierdzić, że w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się w przyszłości całości bądź części zobowiązania składkowego. Pozostałe przypadki całkowitej nieściągalności wymienione w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie znajdowały w sprawie zastosowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zatem w sytuacji, gdy organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Tym samym zasadnie Zakład, nie mogąc stwierdzić braku majątku, z którego można dochodzić przedmiotowych zobowiązań, nie znalazł przyczyn, dla których miałby przedwcześnie rezygnować ze swoich należności.

Prawidłowa jest także, w ocenie NSA, analiza stanu faktycznego i wywiedziona na jego kanwie ocena prawna przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek. Trafnie w tym względzie organ stwierdził, że przy ocenie przesłanek wskazanych w ww. przepisie należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, leki itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. W orzecznictwie na gruncie omawianego przepisu podkreśla się, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. W związku z tym trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. W ocenie NSA materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym dowody przedłożone przez stronę na etapie postępowania, nie wskazywały na wystąpienie przesłanki związanej z poniesieniem strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek było niemożliwe.

Usprawiedliwiona jest również w okolicznościach faktycznych sprawy ocena zgromadzonych dowodów pod kątem wystąpienia przesłanki związanej z możliwością pozbawienia skarżącego - w wyniku opłacenia należności z tytułu składek - możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek). Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji w tym zakresie. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ZUS poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę (m.in. oświadczenie o stanie majątkowym, zeznanie podatkowe PIT-36), jak również skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Ze zgromadzonych dowodów wynika, że zobowiązany był zatrudniony do 21 września 2019 r., jednak obecnie nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczenia w ZUS, nawet jako osoba zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i pełnoletnimi dziećmi córką i synem. Ustalono również, że żona wnioskodawcy jest zatrudniona, a podstawy wymiaru składki emerytalnej i rentowej w ostatnich miesiącach kształtowały się następująco: 08-09/2019 - 5.160 zł, 10/2019 - 6160 zł (średnio ok. 3.898 zł netto), natomiast za 11/2019 podstawa wymiaru składki emerytalnej i rentowej wynosiła 2.236 zł (zasiłek chorobowy i wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy). Z kolei syn wnioskodawcy do 16 grudnia 2019 r. pracował, a podstawy wymiaru składki emerytalnej i rentowej kształtowały się następująco: 10/2019 - 1.729,65 zł, 11/2019 - 3.702,58 zł, (średnio ok. 1.958 zł netto). Obecnie zarówno syn jak i córka zobowiązanego nie posiadają żadnego tytułu do ubezpieczenia w ZUS. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy stałe wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym na utrzymanie kształtują się na poziomie 1.740 zł, w tym: czynsz 400 zł, opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel, itp.) 340 zł, inne wydatki (opłaty związane z podjęciem studiów przez córkę) 1.000 zł. Koszty te nie zostały udokumentowane. Ponadto, wnioskodawca wskazał na posiadane zobowiązanie z tytułu kredytu, które jest spłacane miesięczną kwotą spłaty 400 zł (co również nie zostało udokumentowane). Ze stanu faktycznego wynikało również, że strona nie korzysta z pomocy opieki społecznej, ani z innych form wsparcia.

Z tych ustaleń wynika ponadto, że zobowiązany jest współwłaścicielem (w 1/2 części) domu o pow. 100 m2. Zgodnie z informacjami zawartymi w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych wykazana nieruchomość to tereny mieszkaniowe o pow. 0,3462 ha zabezpieczone hipotekami na rzecz ZUS.

Wnioskodawca wskazując wprawdzie na swój stan zdrowia nie przedłożył stosownej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że nie może pracować zarobkowo (nie legitymuje się też orzeczeniem o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy), a zatem w tej sytuacji organ miał podstawy, aby uznać, że zarówno wiek strony jak i brak udowodnionych przeciwwskazań zdrowotnych świadczy o możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia i uregulowania zaległości.

W przedmiotowej sprawie Zakład zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Zaznaczyć należy, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to skarżący musi udowodnić fakty, które według niego przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania.

W załączeniu do skargi przesłano szereg dowodów dotyczących w głównej mierze wydatków ponoszonych w związku z kosztami utrzymania, jednakże - jak już wcześniej wskazano - sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym, a zatem wszelkie dowody, jakimi dysponował skarżący na poparcie swoich twierdzeń dotyczących bieżącej sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej, winien on przedkładać organowi na etapie postępowania administracyjnego, przed wydatnieniem decyzji. Obecny etap postępowania sądowego nie służy prowadzeniu postępowania dowodowego, lecz sprowadza się do kontroli legalności skarżonego aktu, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz stan prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanego aktu. W takim przypadku kontrola sądowo-administracyjna ogranicza się i sprowadza jednocześnie do badania, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kontroli Sądu w związku z tym nie podlega sama zasadność odmowy umorzenia należności gdyż sąd administracyjny nie może zastępować organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. Charakter kasacyjny wyroków sadów administracyjnych oznacza zatem, że sąd nie może rozstrzygnąć co do istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego aktu, czyli nie może orzec o zmianie zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie należności z tytułu składek, o co wnosił skarżący.

Z tych też powodów bez wpływu na wynik sprawy pozostają podniesione przez wnioskodawcę w skardze nowe okoliczności, zaistniałe już po wydaniu zaskarżonego aktu, w tym w szczególności okoliczność zawarcia 30 stycznia 2020 r. umowy ustanawiającej ustrój rozdzielności majątkowej.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja w odniesieniu do dokonanej przez organ oceny braku zaistnienia przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek nie narusza prawa, gdyż w ocenie NSA, organy rentowe podjęły wszelkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego działania i wyjaśniły sytuację majątkową skarżącego, w tym źródła dochodów jego gospodarstwa domowego, posiadanych i ponoszonych wydatków (w oparciu o dane uzyskane od samego zainteresowanego) oraz rozważyły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której odniesiono się do indywidualnej sytuacji skarżącego, a wyciągniętym z poczynionych ustaleń wnioskom nie można zarzucić dowolności. W konsekwencji NSA uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnotować nadto przyjdzie, że w skardze do Sądu I instancji zobowiązany wyłącznie w jej uzasadnieniu podniósł w sposób bardzo ogólny, że należności z tytułu składek przedawniają się z upływem 5 lat oraz, że w zaistniałym stanie faktycznym uległy one już przedawnieniu. Poza składkami zabezpieczonymi hipotecznie, które nie uległy przedawnieniu, o czym była już wcześniej mowa, w zakresie pozostałych należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, przedstawił stan faktyczny związany z tymi składkami. Uzasadnił też swoje stanowisko prezentując stosowną argumentację prawną, iż należności te nie uległy przedawnieniu. Organ wskazał w tym zakresie, że należności te są wymagalne, a na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ przymusowe wdrożenie dochodzenia tych należności. Zostały doręczone tytuły wykonawcze, a wszczęte postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Zgodnie zaś z 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wtrącić wypada, że sam skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnych konkretnych zarzutów.

Końcowo zauważyć wypada, że skarżącemu przysługuje prawo do złożenia ponownego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, w związku ze zmianą stanu faktycznego, odnoszącego się do jego sytuacji zakreślonej przesłankami do umorzenia należności z tytułu składek, w szczególności ze względu na powstałą już po wydaniu zaskarżonej decyzji rozdzielności majątkowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji kosztami postępowania sądowego.