I GSK 1553/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1693/20 w sprawie ze skargi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr 1401-IEE1.711.1.180.2020.2.OM w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2020 r., nr 1471-SEE.711.301.2020.AS; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki 1.020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1693/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie, wystawionych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, tytułów wykonawczych z dnia 04.03.2019 r. nr TW/197/2019/1973O/PN i z dnia 03.06.2019 r. nr TW7583/2019/19730/KZa1, obejmujących zaległości w opłacie z tytułu koncesji w zakresie obrotu paliwami ciekłymi za okres styczeń - marzec 2014 r. oraz styczeń - marzec 2015 r. na łączną kwotę 30.742,00 zł należności głównej oraz odsetek w wysokości 11.360,00 zł. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano zajęć praw majątkowych stanowiących wierzytelności z rachunków bankowych.

Postanowieniem z dnia 06.03.2020 r. wydanym na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), Naczelnik Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wspomnianych tytułów wykonawczych.

Naczelnik Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie zawiadomił Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A Sp. z o.o. na kwotę 2.561.30 zł. Zawiadomienie to zostało odebrane przez Wierzyciela w dniu 25.05.2020 r. Postanowieniem z dnia 22.06.2020 r. Naczelnik Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie obciążył Wierzyciela, tj. Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 2.561,30 zł.

Na powyższe rozstrzygnięcie Prezes URE złożył zażalenie. Uznając bezzasadność wniesionego zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia w rozpoznawanej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych oraz prawnych dokonanego miarkowania naliczonych kosztów egzekucyjnych. W ocenie Sądu I instancji, wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy, mając na względzie dyrektywy zawarte w wyroku Trybunału o sygn. SK 31/14, prawidłowo obliczył koszty postępowania w przedmiotowej sprawie jak również przekonywująco i wyczerpująco uzasadnił przyjętą przez siebie metodę.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i uwzględnienie skargi Prezesa URE w całości poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie z 22 czerwca 2020r. ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 w związku z art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zajęcie rachunku bankowego, na którym brak jest środków pieniężnych stanowi podstawę do naliczenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 2 561,30 zł, podczas gdy naliczenie żądanych kosztów może nastąpić wyłącznie wraz z faktycznym zajęciem wierzytelności pieniężnych,

2. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego zastosowanie polegające na naliczeniu kwoty opłaty egzekucyjnej w łącznej wysokości 2 135,50 zł, tj. 5 % egzekwowanych należności głównych wraz z odsetkami naliczonymi na dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu tytułów wykonawczych, podczas gdy opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca,

3. art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego zastosowanie polegające na naliczeniu kwoty opłaty manipulacyjnej w wysokości 425,80 zł, tj. 1 % egzekwowanych należności głównych wskazanych w tytułach wykonawczych wraz z odsetkami naliczonymi na dzień powstania obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności, podczas gdy organ egzekucyjny zobowiązany był do wykazania, jakie konkretnie koszty i wydatki egzekucyjne miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości,

4. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię nieuwzględniającą oceny odnoszącej się do konstytucyjności m.in. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 i nieuwzględniającą standardów obowiązujących w obszarze pobierania kosztów postępowania egzekucyjnego od wierzyciela w myśl ww. wyroku TK, tj., że koszty egzekucyjne powinny być adekwatne do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia skomplikowania prowadzonej egzekucji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez Organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez działanie w ramach tej sprawy przez Organ w sposób sprzeczny z zasadą praworządności, nie rozważając rzeczowej argumentacji Skarżącego i brak wszechstronnej oceny przez Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności pominięcie, iż nie nastąpiło faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych i nie jest tym samym zasadne obciążenie Skarżącego kosztami egzekucyjnymi jak w niniejszej sprawie.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych – w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Sąd zwraca uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327).

Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w art. 80 § 2 u.p.e.a. mowa jest o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", a nie "zajęciu rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych (wierzytelności).

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomo, że na gruncie omawianych regulacji w przeszłości prezentowano w orzecznictwie również pogląd odmienny, niemniej jednak aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (por. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2018 r. o sygn. akt II FSK 778/16; 12 lutego 2019 r. o sygn. akt II FSK 3379/18; 14 listopada 2019 r. o sygn. akt I GSK 2918/18; 6 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II FSK 914/16; 19 maja 2020 r. o sygn. akt II FSK 3049/19; 20 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1805/19; 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1945/19; 30 maja 2019 r. o sygn. akt II FSK 613/19; 16 czerwca 2020 r. o sygn. akt I GSK 533/20; 30 lipca 2020 r. o sygn. akt I GSK 836/20; 6 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I GSK 413/18; 10 grudnia 2020 r. o sygn. akt I GSK 1435/20; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).

Natomiast w sprawie nie naruszono art. 64 § 6 u.p.e.a. przy obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną. W tym zakresie Sąd podziela orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w zakresie opłaty manipulacyjnej jest ona należna, bez względu na fakt czy egzekucja była skuteczna (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II FSK 3802/18; 14 listopada 2019 r. o sygn. akt I GSK 2918/18; 10 grudnia 2020 r. o sygn. akt I GSK 1435/20). Opłata egzekucyjna pobierana jest za zajęcie wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), natomiast opłata manipulacyjna zależna jest nie od skutecznego zajęcia, a od kwoty egzekwowanych należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA: z 12 października 2007 r. o sygn. akt II FSK 1339/06 oraz z 12 października 2007 r. o sygn. akt II FSK 1148/06).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. Dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty egzekucyjnej. Przy czym obecnie organy będą obowiązane do określenia opłaty manipulacyjnej z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553 ze zm.), mając w szczególności na względzie przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 283/21 (dostępny w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że wysokość tej opłaty – jeżeli w grę wchodzi dawny stan prawny – powinna być zindywidualizowana. We wspomnianym wyroku przyjęto, że dla prawidłowego zastosowania art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r. (art. 15 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r., poz., 1553), należy: po pierwsze, określić podstawę prawną egzekucyjnoprawnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie opłaty manipulacyjnej, którą mogą stanowić tylko i wyłącznie regulacje prawne adekwatne przedmiotowo i czasowo do stanu i czasu sprawy, z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych, jeżeli zostały one ustawowo przewidziane, po wtóre, ustalić egzekucyjny stan faktyczny sprawy, na który składają się poniesione wydatki za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środka egzekucyjnego/ środków egzekucyjnych przy egzekwowaniu określonych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie z dnia 10 sierpnia 2020 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia 22 czerwca 2020 r. wydane przez organ egzekucyjny w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).