I GSK 1513/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1041/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. G. na rzecz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania. NSA/wyr.1 – wyrok

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1041/20 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm dalej: p.p.s.a.) –

po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) z dnia [...] września 2020r.

nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany na gruncie następującego stanu prawnego

i faktycznego sprawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. J. G. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1993-2009, które uległy przedawnieniu. Wskazał, że wszystkie należności z tytułu składek

na ubezpieczenie społeczne rolników uległy ustawowemu przedawnieniu. Traktować tak należy również należności zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej

na kwotę 16.235,30 zł oraz wpisem hipoteki przymusowej kaucyjnej na kwotę 25.420,80 zł.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego umorzył postępowanie administracyjne

w sprawie o umorzenie należności za okres 1993-2009. Uzasadniając swoją decyzję organ powołał się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r.

o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r. poz. 174 ze zm. – powoływanej dalej jako u.s.r.) i stwierdził, że przepis ten dotyczy i może być stosowany wyłącznie do należności składkowych, których okres dochodzenia jeszcze nie minął, tzn. do należności, które figurują jako zadłużenie na koncie dłużnika

i mogą być dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. Zdaniem Prezesa KRUS, powyższe oznacza, że nie ma on uprawnień do umorzenia nieopłaconych składek i odsetek, które zostały przedawnione. Natomiast należności zabezpieczone na hipotece, co do których upłynął termin przedawnienia mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki. Wobec powyższego organ stwierdził, że zabezpieczone wpisem hipoteki nieopłacone składki i odsetki stanowią tylko dług hipoteczny

i dlatego nie ma możliwości jego umorzenia.

Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 41b ust. 1 u.s.r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 2-7. Zgodnie jednak z art. 41b ust. 2 u.s.r. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko

z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

W ocenie Sądu I instancji, intencją skarżącego było, by wnioskiem

o umorzenie zaległości zostały objęte również należności zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej oraz wpisem hipoteki przymusowej kaucyjnej, co wynika

z treści jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. Tym samym, organ powinien był wniosek ten rozpoznać merytorycznie, gdyż z uwagi na to, że należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, nie doszło

do bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 41b ust.2 u.s.r. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Powyższy przepis wprost przesądza

o braku skutku przedawnienia należności z tytułu zaległych składek, co tym samym oznacza, że są one nadal należnościami istniejącymi i wymagalnymi, z tą jedynie różnicą, iż KRUS może dochodzić wskazanych należności na drodze postępowania egzekucyjnego jedynie z nieruchomości zabezpieczonych hipoteką.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługiwała

na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej Prezes KRUS zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 41b ust. 2 u.s.r. w kontekście art. 105 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) i art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r., poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że składki zabezpieczone hipotecznie na nieruchomościach skarżącego, których termin przedawnienia upłynął, mogą być przedmiotem wniosku

o umorzenie podczas, gdy niezapłacone przez skarżącego składki obciążające jego konto osobiste wygasły i przeto nie mogą być przedmiotem wniosku o umorzenie, albowiem należności zabezpieczone hipotecznie po upływie terminu przedawnienia mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki,

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ

na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ, podczas gdy przedawnienie należności składkowych na koncie osobistym skarżącego, przy jednoczesnym hipotecznym zabezpieczeniu należności składkowych, które mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki, spowodowało bezprzedmiotowość wniosku o umorzenie należności składkowych, a tym samym konieczność umorzenia postępowania administracyjnego;

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm. – powoływanej dalej jako O.p.) w zw. z art. 52 ust. l pkt 1 u.s.r., poprzez ich niezastosowanie (w zasadzie nieuwzględnienie), a z których to przepisów wynika, że do składek na ubezpieczenia w zakresie stwierdzenia ich wygaśnięcia wskutek przedawnienia, wydaje się decyzje, które podlegają kontroli sądów powszechnych,

a nie sądów administracyjnych (na podstawie art. 36 ust. 3 u.s.r).

W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego w oparciu o przepis art. 41 a ust. 1 pkt 1 o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było możliwe umorzenie składek (w tym również w zakresie dotyczącym zabezpieczenia hipotecznego), bowiem na koncie osoby zobowiązanej nie występowało już zadłużenie składkowe, a pozostało jedynie zadłużenie rzeczowe.

Istotnym w sprawie jest, że skarżący swoim wnioskiem zainicjował postępowanie o umorzenie należności składkowych, a nie wnosił o stwierdzenie ich wygaśnięcia. Sąd skupił się głównie w uzasadnieniu na kwestii związanej

z przedawnieniem należności składkowych, mimo, iż zagadnienia te powinny być przedmiotem odrębnego postępowania. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 1 u.s.r., do składek na ubezpieczenie w zakresie stwierdzenia ich wygaśnięcia wskutek przedawnienia, stosuje się odpowiednio art. 59 § 1 pkt 9 O.p., a rozstrzygnięcia organu w tym zakresie podlegają kontroli sądów powszechnych stosownie do treści art. 36 ust. 3 u.s.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony,

w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze powyższą regulację, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stwierdzając spełnienie przesłanek określonych w art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Pomimo podniesienia w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego

i procesowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostają one

ze sobą na gruncie rozpatrywanej sprawy w związku pozwalającym na ich łączne rozpoznanie. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów procesowych stanowią konsekwencję określonej interpretacji przepisów prawa materialnego. Zasadniczy spór prawny sprowadza się bowiem w istocie do możliwości umorzenia przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1993-2009, które uległy przedawnieniu również w sytuacji, gdy część należności była zabezpieczona wpisem hipoteki przymusowej (na kwotę 16.235,30 zł) oraz wpisem hipoteki przymusowej kaucyjnej na kwotę (25.420,80 zł.). W ocenie organu należności zabezpieczone na hipotece, co do których upłynął termin przedawnienia mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, zgodnie z którym Prezes KRUS może dochodzić wskazanych należności na drodze postępowania egzekucyjnego z nieruchomości zabezpieczonych hipoteką. W związku z tym brak było podstaw do umorzenia przez organ postępowania w sprawie o umorzenie należności za okres 1993-2009.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko jest błędne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 41a ust. 1 u.s.r., do kompetencji Prezesa KRUS należy między innymi rozstrzyganie wniosków o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego

i składkowego. Zgodnie zaś z art. 41a ust. 2 u.s.r., Prezes KRUS może także,

z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się jednak, że w żadnym z przypadków unormowanych w art. 41a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1-4, określających przesłanki umorzenia należności z tytułu składek KRUS, organ nie ma podstaw do badania, czy należność będąca przedmiotem wniosku o umorzenie wygasła wskutek przedawnienia. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 1 u.s.r., do składek na ubezpieczenie

w zakresie stwierdzenia ich wygaśnięcia wskutek przedawnienia, stosuje się odpowiednio art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, jednak rozstrzygnięcia Prezesa KRUS w tym zakresie podlegają kontroli sądów powszechnych stosownie do treści art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 1838/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 83/20 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w sprawie umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300), a więc - w ujęciu systemowym - dotyczącej należności o takim samym charakterze, jak określone w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, wyraził pogląd, że kwestia kontroli decyzji rozstrzygających o wymagalności należności,

w tym także przedawnieniu, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego

w znaczeniu materialnoprawnym. Tego rodzaju sprawa pozostaje zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a. Ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania

w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd ten w pełni zasługuje na akceptację. Tym samym trafny okazał się zarzut naruszania prawa materialnego, a więc art. 41b ust. 2 u.s.r.

w związku z art. 105 § k.p.a. i art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Konsekwencją zaś błędnego rozumienia wskazanych przepisów prawa materialnego było naruszenie

w zaskarżonym wyroku przepisów procesowych, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.s.r.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony był zatem wniosek

o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona

w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., a zatem na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U.

z 2018 r., poz. 265 ze zm.).