I GSK 1492/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1292/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1292/20, oddalił skargę M. K.(dalej: strona skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z (...) grudnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi M. K. było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z (...) grudnia 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. z (...) marca 2018 r., (dalej: PCPR w Ż.).

Wnioskiem z 2 marca 2018 r. skarżąca wystąpiła do PCPR w Ż. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON), likwidacji barier architektonicznych występujących w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej, poprzez dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej.

Pismem z 29 marca 2018 r. PCPR w Ż. poinformowało stronę, że dofinansowanie nie może zostać udzielone, bowiem strona nie posiada w swoim domu łazienki.

W dniu 19 kwietnia 2018 r. do PCPR w Ż. wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane "Odwołanie od odmowy dofinansowania likwidacji barier architektonicznych". W piśmie strona zakwestionowała stanowisko PCPR w Ż. zawarte w piśmie z 29 marca 2018 r. Pismem z 26 kwietnia 2018 r. PCPR w Ż. udzieliło kolejnej odpowiedzi odmownej i wyjaśniło skarżącej pojęcie likwidacji barier architektonicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie prawomocnym wyrokiem 4 września 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 26/19, zapadłym w wyniku rozpoznania skargi M. K. na bezczynność Starosty Powiatu Ż. zobowiązał Starostę Powiatu Ż.do przekazania odwołania Skarżącej z 16 kwietnia 2018 r. wraz z aktami sprawy SKO w Warszawie. PCPR w Ż. przekazało odwołanie wraz z aktami sprawy organowi administracji.

Postanowieniem z (...) grudnia 2019 r. SKO w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji stwierdził, że obowiązkiem Starosty Powiatu Ż. było rozpatrzenie wniosku strony z 2 marca 2018 r., a następnie rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej. W uwagi na powyższe stanowisko zawarte w piśmie z 29 marca 2018 r. nie mogło stanowić decyzji w rozumieniu przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.)

Pismo z 29 marca 2018 r. nie kształtowało treści stosunku materialnoprawnego, nie miało wpływu na prawa i obowiązki osoby zgłaszającej wniosek, nie kończyło postępowania w danej instancji. Stanowiło jedynie informację, czynność materialno-techniczną. SKO w Warszawie podkreśliło, że rozpoznaniu przez Starostę Ż. będzie podlegać podanie strony z 2 marca 2018 r., bowiem Sąd w wyroku z 4 września 2019 r. wskazał, że w realiach tej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w sprawie dofinansowania na wskazany cel jest Starosta Ż., przy czym do zakresu czynności dyrektora PCPR w Ż. należy wydawanie na podstawie upoważnienia starosty decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę strony skarżącej wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie SKO w Warszawie z (...) grudnia 2019 r. mocą którego, w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma PCPR w Ż. z 29 marca 2018 r. informującego stronę o braku możliwości przyznania dofinansowania.

W ocenie Sądu prawidłowo SKO w Warszawie nie dopatrzyło się cech decyzji w skierowanym do strony piśmie informacyjnym z 29 marca 2018 r. wydanym przez PCPR w Ż.. W konsekwencji prawidłowo orzekło o niedopuszczalności odwołania wywiedzionego przez skarżącą od powyższego pisma.

Wyjaśniono, że organ odwoławczy, który otrzymał odwołanie, przed jego merytorycznym rozpoznaniem był zobowiązany do ustalenia, czy wniesione do niego odwołanie jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (sytuację, w której nie wydano jakiejkolwiek decyzji administracyjnej).

M. K.złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zatosowanie i nieuwzględnienie, że w sprawie został wydany prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 26/19 przesądzający, że pismo z dnia 29 marca 2018 r. jest decyzją administracyjną,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 i art. 104 k.p.a. i art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, a tym samym uznanie przez Sąd, że pismo z 29 marca 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, co stoi w sprzeczności z prawną oceną sądu w sprawie I SAB/Wa 26/19,

II. naruszenie prawa procesowego:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że SKO poprawnie zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż pismo z 29 marca 2018 r. nie nosi cech decyzji i w konsekwencji uznania przez Sąd I instancji, że wydane postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności do wniesienia odwołania pozostaje prawidłowe.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowienia SKO z 18 grudnia 2018 r., skarżąca zarzekła się rozprawy.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1, art. 176 i 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi, więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Jako, że w skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednakże uwzględniając treści podniesionych zarzutów oraz z uwagi na ich komplementarny charakter Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one być rozpoznane łącznie. Autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że brak jest podstaw do błędnego uznania przez organ oraz Sąd I instancji, że pismo organu z 29 marca 2018 r. nie jest decyzją administracyjną.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie SKO w Warszawie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. z 29 marca 2018 r., zawierającego informację, iż dofinansowanie stronie nie może zostać udzielone, bowiem strona nie posiada w swoim domu łazienki. O to dofinansowanie wnosząca skargę kasacyjną zwróciła się do organu wnioskiem z 2 marca 2018 r. w ramach dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, likwidacji barier architektonicznych występujących w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej poprzez dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone do SKO w Warszawie pismo PCPR z 29 marca 2018 r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej, chociaż tego rodzaju rozstrzygnięcia, odmawiające przyznania określonego uprawnienia powinny być podejmowane w formie decyzji administracyjnej. Podstawą tej oceny Sądu był fakt, iż pismo z 29 marca 2018 r. nie miało cech decyzji, gdyż nie rozstrzygało o sprawie, a jedynie informowało stronę skarżącą o nieprzyznaniu dofinansowania. Stosownie do art. 107 pkt 1-9 k.p.a. decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Stosownie do art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone pismo nie zawiera wszystkich, obligatoryjnych elementów decyzji, w tym podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego, jakiegokolwiek pouczenia. Z pisma nie wynikało także, że osoba, która je podpisała działała z upoważnienia organu właściwego do rozpoznania wniosku tj. Starosty Powiatu Ż..

Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pomimo tego, iż zarówno ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, jak wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14). Odmowa przyznania świadczenia jest bowiem przejawem woli organu administracji publicznej wyrażonej w indywidualnej sprawie dotyczącej uprawnień jednostki wynikających z przepisów prawa publicznego.

Wnoszący skargę kasacyjną ma zatem rację zarzucając, że w tego rodzaju sprawach o przyznanie dofinansowania negatywne stanowisko organu powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie, zainicjowanej wnioskiem strony z 2 marca 2018 r. o dofinansowanie ze środków PFRON dostosowania łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej został rozpoznany w prawnie określonej formie przez Starostę Powiatu Ż. decyzją z (...) lutego 2020 r., nr (...), w której rozstrzygnięto sprawę. Skarżąca działając zgodnie z zawartym w decyzji z (...) lutego 2020 r. pouczeniem, pismem z 19 lutego 2020 r. odwołała się do SKO w Warszawie od decyzji wydanej w I instancji.

W tym stanie faktycznym Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że wcześniejsze pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. z 29 marca 2018 r. nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna, rozstrzygająca sprawę. Odmienne przyjęcie spowodowałoby, że w sprawie wystąpiłyby w obrocie prawnym dwie decyzje organu rozpatrujące ten sam wniosek strony skarżącej z 2 marca 2018 r.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.