I GSK 1463/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1381/20 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu premie młodych rolników 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. F. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 3.500 (trzy tysiące pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1381/20, w wyniku rozpoznania skargi M. F. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Prezes ARiMR) z 22 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) z 20 marca 2020 r. nr [...].

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Międzysławiu decyzją z 22 kwietnia 2016 r. nr [...] przyznał skarżącej pomoc finansową na operację typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na podstawie § 24 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 982 ze zm. dalej: rozporządzenie wykonawcze). Pomoc w wysokości 80.000 zł została wypłacona 25 lipca 2016 r.

Ubiegając się o dofinansowania skarżąca zadeklarowała w okresie docelowym uprawy w gospodarstwie o łącznej pow. 7,84 ha składające się z: trawy na gruntach ornych na zielonkę na pow. 5,84 ha i lucernę siewną na zielonkę na pow. 2,00 ha.

W toku kontroli na miejscu przeprowadzonej 18 i 19 grudnia 2019 r. ustalono, że skarżąca uprawiała na działkach ewidencyjnych objętych wnioskiem: łąki na pow. 6,10 ha, lucernę na pow. 2,11 ha; kukurydzę na kiszonkę na pow. 2,27 ha, ziemniaki na pow. 0,16 ha, ogródek przydomowy na pow. 0,16 ha (łącznie - 10,72 ha).

Dyrektor ARiMR wskazał na § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego stanowiący, że biznesplan stanowiący podstawę przyznania płatności zawiera koncepcję rozwoju gospodarstwa, w tym strukturę produkcji roślinnej, uwzględniająca rodzaj i powierzchnię upraw, lub struktury produkcji zwierzęcej, uwzględniającej rodzaj i liczbę zwierząt gospodarskich. Ponieważ dokonane przez skarżącą zmiany w strukturze upraw przekroczyły 10 punktów procentowych, a nie wystąpiła do Dyrektora ARiMR o zgodę na taką zmianę struktury upraw, to zgodnie z § 27 rozporządzenia wykonawczego i z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217; dalej: ustawa EFROW) w zw. z § 22 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego otrzymana pomoc podlega zwrotowi.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że w decyzji powołano się na nieobowiązujące przepisy, gdyż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 maja 2018 r. zmieniło rozporządzenie zmieniając w szczególności jego § 27 stanowiący w nowym brzmieniu, że zmiany struktury nie przekraczające 30 punktów procentowych (wcześniej – do 10 punktów), nie wymagają zgody ARiMR, a ponadto skarżąca kierowała się informacjami zawartymi na stronie internetowej ARiMR.

Prezes ARiMR decyzją z 22 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z 20 marca 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu stosowania nieobowiązujących przepisów Prezes ARiMR wskazał na § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 maja 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1021; dalej: rozporządzenie zmieniające). Uznał, że zgodnie z tym przepisem przejściowym należy stosować przepisy dotychczasowe również co do wymogu uzyskania zgody ARiMR na zmiany struktury przekraczające 10 punktów procentowych. Zatem wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji było prawidłowe.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącej.

WSA za trafny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, do którego doszło przez wadliwą wykładnię w szczególności przepisów rozporządzenia zmieniającego. Wskazał, że w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego – do wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w odniesieniu do osób, którym przyznano tę pomoc: 1) przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, 2) po dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, jeżeli postępowanie w sprawie przyznania tej pomocy zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyłączeniem § 20 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, § 24 ust. 4 pkt 2 lit. a oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia zmienianego w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, oraz z wyłączeniem § 22 pkt 2 rozporządzenia zmienianego w § 1.

WSA podkreślił, że jest to przepis przejściowy, wprowadzający odstępstwa od zasadniczego przepisu wprowadzającego, to jest § 3 stanowiącego, że rozporządzenie wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Następnie WSA wskazał, że § 1 rozporządzenia zmieniającego w pkt 17 dokonywał modyfikacji § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w ten sposób, że zamiast zwolnienia od wymogu uzyskania zgody ARiMR na zmianę struktury powierzchni upraw nie przekraczającą 10 punktów procentowych, rozszerzył beneficjentom możliwość dokonywania bez zgody Agencji zmian do 30 punktów procentowych. WSA uznał, że do tej zmiany rozporządzenia nie ma zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, gdyż § 27 rozporządzenia wykonawczego nie dotyczy wypłaty i zwrotu pomocy finansowej. Ten zapis rozporządzenia zmieniającego, jako wyjątek od wyrażonej w § 3 zasady wejścia w życie z dniem ogłoszenia, należy odczytywać ściśle jako dotyczący wyłącznie wypłaty i zwrotu pomocy finansowej (podobnie jak § 2 ust. 1 dotyczy tylko przyznawania pomocy), a nie innych spraw uregulowanych w zmienianym rozporządzeniu, takich jak np. określona w § 27 możliwość zmian w realizowanym programie. Tymczasem § 27 rozporządzenia wykonawczego dotyczy procedury dokonywania zmian założeń biznesplanu w trakcie jego realizacji w zakresie warunków, o których mowa w § 22 pkt 4, w tym wydłużenie okresu jego realizacji. Gdyby całość przepisów rozporządzenia traktować jako przepisy dotyczące wyłącznie przyznania, wypłaty lub zwrotu pomocy sensu stricto, to wprowadzenie licznych wyjątków w tych przepisach przejściowych (§ 2) byłoby zbędne, gdyż wystarczyłoby odniesienie się wyłącznie do tego, czy przepisy zmienione stosować w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, czy też do wypłaty i zwrotu pomocy finansowej przyznanej: 1) przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, 2) po dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, jeżeli postępowanie w sprawie przyznania tej pomocy zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

W efekcie WSA uznał, że skarżąca korzystając ze zmienionego § 27 rozporządzenia wykonawczego mogła dokonać zmiany struktury upraw do 30 punktów procentowych w stosunku do planowanych bez konieczności uzyskiwania zgody ARiMR. Organy dokonały zatem wadliwej wykładni prawa uznając, że ze względu na treść § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, dokonana tym rozporządzeniem w § 1 pkt 17 zmiana § 27 rozporządzenia wykonawczego nie miała zastosowania do możliwości dokonania przez skarżącą zmian w planie nie przekraczających 30 punktów procentowych.

W związku z tym WSA stwierdził, że skoro ustalenia faktyczne i stosowanie prawa było oparte na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, zbędne było dokonywanie oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

WSA dodał, że organy nie wykazały przy tym, że zmiana struktury upraw polegająca na prowadzeniu przez beneficjenta nowych upraw na powiększonym w stosunku do planu areale gruntów, stanowi zmianę założeń biznesplanu, o jakiej mowa w § 27 rozporządzenia wykonawczego. Nie wykazały, że przyjęcie pomocy z programu "Premie dla młodych rolników" ogranicza możliwość rozszerzenia produkcji rolniczej na nowe, nieobjęte biznesplanem obszary.

Z uwagi na powyższe WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), uchylił decyzje obu instancji.

Prezes ARiMR zaskarżył ww. wyrok w całości, a skargę kasacyjną oparł:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez:

a) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez WSA sposobu wykładni i zastosowania przepisu przejściowego zawartego w § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego;

b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez WSA sposobu wykładni i zastosowania § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym nadanym przez zmianę rozporządzenia wskazaną w § 1 pkt 17 rozporządzenia zmieniającego;

c) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez WSA sposobu wykładni i zastosowania przepisu przejściowego zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego;

d) pominięcie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę;

e) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i prawnej przyjęcia przez WSA, że organy nie wykazały, iż zmiana struktury upraw polegająca na prowadzeniu przez beneficjenta nowych upraw na powiększonym w stosunku do planu areale gruntów, stanowi zmianę założeń biznesplanu, o jakiej mowa w § 27 rozporządzenia wykonawczego, w tym nie wykazały, że przyjęcie pomocy z programu "Premie dla młodych rolników" ogranicza możliwość rozszerzenia produkcji rolniczej na nowe, nieobjęte biznesplanem obszary, podczas gdy organy wykazały, iż przyjęcie pomocy z programu "Premie dla młodych rolników" ogranicza możliwość rozszerzenia produkcji rolniczej na nowe, nieobjęte biznesplanem obszary, jeżeli zmiana produkcji rolniczej przekracza 10 punktów procentowych, co zostało wykazane m.in. protokołem z kontroli u beneficjenta oraz treścią decyzji obu instancji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego, w szczególności naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego w zw. § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało błędną wykładnię § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, gdyż WSA zastosował przy orzekaniu § 27 rozporządzenia w brzmieniu nowym, nadanym przez zmianę rozporządzenia wykonawczego, zamiast w brzmieniu starym sprzed nowelizacji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z przepisem przejściowym zawartym w § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym ustalonym rozporządzeniem zmieniającym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym nadanym przez rozporządzenie zmieniające, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 27 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu nowym, na skutek bezpodstawnego przyjęcia przez WSA, że zarzut skarżącej naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony, na skutek rzekomo wadliwej wykładni przez organy przepisów rozporządzenia zmieniającego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego jest taka, iż nie daje możliwości zastosowania przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu nowym, gdyż przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego nie wymienia § 27 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu nowym jako wyjątku od zasady stosowania przepisów starych, a więc sprzed nowelizacji przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, co skutkowało błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem § 2 ust. 2 i co spowodowało błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym, gdyż WSA zastosował przy orzekaniu przepis § 27 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu nowym, zamiast w brzmieniu starym sprzed nowelizacji, pomimo że § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, posługuje się pojęciem beneficjentów, którym "przyznano pomoc", a § 2 ust. 2 rozporządzenia nie zawiera wśród wyjątków do których stosuje się przepisy nowe po nowelizacji rozporządzenia § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego w zw. z § 27 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu po nowelizacji, co skutkowało błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem § 2 ust. 2 i § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, jak i § 27 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym, tj. po nowelizacji z 29 maja 2018 r.

Wskazując na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz organu według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.

W myśl art. 183 § 1 ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio ppsa).

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi – w oparciu art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – zarówno naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c w zw. z art. 141 § 4 ppsa) jak i naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty są usprawiedliwione.

Pierwszy z uzasadnionych z zarzutów dotyczy naruszenia art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez WSA sposobu wykładni i zastosowania przepisu przejściowego zawartego w § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Według utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, w szczególności gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie lub nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia (p. wyroki NSA z: 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2560/18; z 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2042/16 czy 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2177/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Wskazać należy, że w uchwale 7. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Nadto w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzuciło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354). W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. J. Zimmermann, Motywy..., s. 118-120; wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09 oraz z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 626/15).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie interpretacji § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego – do przyznania pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW na lata 2014-2020 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyłączeniem § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zmieniającego w § 1 – z uwagi na wejście do obrotu nowych przepisów prawa materialnego, tj. nowego brzmienia § 27 rozporządzenia ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Skarżący kasacyjnie organ trafnie podnosi, że WSA nie ustalił podstawowych norm prawa, które wynikają ze zmiany rozporządzenia wykonawczego i wprowadzenia do tej zmiany przepisów intertemporalnych.

Przede wszystkim nie uwzględniono w uzasadnieniu wyroku, że § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego warunkuje zastosowanie § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu starym, a nie nowym od daty przyznania pomocy beneficjentowi, tj. w stanie faktycznym sprawy od dnia, gdy ostateczna stała się decyzja Kierownika BP ARiMR z 22 kwietnia 2016 r. Ponadto nie odtworzono podstawowej zasady, że przepisy intertemporalne, w szczególności § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego nie pozwala stosować § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym, a wręcz jasno wskazuje, że stosuje się przepisy stare za wyjątkiem wymienionego w nim przepisu, który stosuje się wtedy w brzmieniu nowym. Jednak w wśród wyjątków, które powodują że stosuje się przepisy nowe przepis ten nie wymienia § 27 rozporządzenia wykonawczego, w tym jego ust. 3.

Zatem w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy w zakresie spełnienia warunku określonego w § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego sprzed jego nowelizacji. Przepis § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, w brzmieniu po nowelizacji z 29 maja 2018 r., należy stosować do postępowań wszczętych po nowelizacji rozporządzenia wykonawczego i zakończonych decyzją ostateczną o przyznaniu pomocy po 29 maja 2018 r. Skoro § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego – co należy wyraźnie podkreślić – nakazuje stosować § 27 rozporządzenia w brzmieniu starym do postępowań wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. To tym bardziej zobowiązuje do stosowania tego przepisu w brzmieniu starym w sytuacji, gdy decyzja przyznająca warunkowo pomoc dla skarżącej stała się ostateczna przed 29 maja 2018 r.

Powyższy zarzut jest także usprawiedliwiony w zakresie braku wyjaśnienia przyjętego przez WSA sposobu wykładni i zastosowania przepisu przejściowego zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. Zgodnie z tym przepisem – do wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w odniesieniu do osób, którym przyznano tę pomoc:

1) przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

2) po dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, jeżeli postępowanie w sprawie przyznania tej pomocy zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia

- stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyłączeniem § 20 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, § 24 ust. 4 pkt 2 lit. a oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia zmienianego w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, oraz z wyłączeniem § 22 pkt 2 rozporządzenia zmienianego w § 1.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że WSA w swej wykładni przepisów pominął, iż § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego posługuje się pojęciem beneficjentów, którym "przyznano pomoc". Uzasadnienie pomija także, że § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego nie zawiera wśród wyjątków do których stosuje się przepisy nowe po nowelizacji rozporządzenia przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Kolejny trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa dotyczy tego jakoby, w ocenie WSA, organy nie wykazały, że zmiana struktury upraw polegająca na prowadzeniu przez skarżącą nowych upraw na powiększonym w stosunku do planu areale gruntów, stanowi zmianę założeń biznesplanu, o jakiej mowa w § 27 rozporządzenia, w tym nie wykazały, że przyjęcie pomocy z programu "Premie dla młodych rolników" ogranicza możliwość rozszerzenia produkcji rolniczej na nowe, nieobjęte biznesplanem obszary. Podczas gdy organy wykazały, że przyjęcie pomocy z programu "Premie dla młodych rolników" ogranicza możliwość rozszerzenia produkcji rolniczej na nowe, nieobjęte biznesplanem obszary, jeżeli zmiana produkcji rolniczej przekracza 10 punktów procentowych, co zostało wykazane m.in. protokołem z kontroli u skarżącej oraz treścią decyzji obu instancji.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa, ponieważ WSA nie wyjaśnił w sposób szczegółowy i nie zrekonstruował w uzasadnieniu wyroku podstawowej normy prawnej ustalonej w ramach niewadliwej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, co miało również istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, że WSA uznał w uzasadnieniu wyroku za zbędne dokonywanie oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 8 § 1 i art. 9 kpa).

Wszystkie wymienione braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodują, że wymyka się on spod kontroli instancyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów materialnych – skonstruowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że częściowo zostały one ocenione przy ustosunkowaniu się do zarzutów procesowych, co świadczy o ich zasadności.

Przede wszystkim w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego w zw. § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało błędną wykładnię § 27 ust. 3 i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, gdyż WSA zastosował przy orzekaniu § 27 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym, nadanym przez ww. zmianę rozporządzenia wskazaną w § 1 pkt 17 zmiany rozporządzenia, zamiast w brzmieniu starym sprzed nowelizacji.

Trafnie skarżący kasacyjnie organ dowodzi, że § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego jest przepisem dotyczącym zobowiązania w zakresie przyznania pomocy i powinien być stosowany w brzmieniu dotychczasowym, co wynika wprost z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. Tak jak wyżej wskazano – przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, posługuje się pojęciem beneficjentów, którym "przyznano pomoc", a nadto § 2 ust. 2 nie zawiera wśród wyjątków, do których stosuje się przepisy nowe po nowelizacji rozporządzenia, przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznaje wywody WSA, że do zmiany rozporządzenia wykonawczego nie ma zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, gdyż § 27 rozporządzenia wykonawczego nie dotyczy wypłaty i zwrotu pomocy finansowej, a także to, że zapis rozporządzenia zmieniającego, jako wyjątek od wyrażonej w § 3 zasady wejścia w życie z dniem ogłoszenia, należy odczytywać ściśle jako dotyczący wyłącznie wypłaty i zwrotu pomocy finansowej, a nie innych spraw uregulowanych w zmienionym rozporządzeniu, takich jak np. określona w § 27 możliwość zmian w realizowanym programie.

Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz wskazuje, że § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, posługuje się zwrotem, iż: "do wypłaty i zwrotu pomocy finansowej ... w odniesieniu do osób, którym przyznano pomoc: przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. rozporządzenia zmieniającego), po dniu wejścia w życie mniejszego rozporządzenia, jeżeli postępowanie w sprawie przyznania tej pomocy zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyłączeniem § 20 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, § 24 ust. 4 pkt 2 lit. a oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia zmienianego w § 1". Z kolei § 27 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak i po nowelizacji stanowi w ustępie 4, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wyraża zgodę na zmianę założeń biznesplanu. Wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu następuje w drodze decyzji, o czym stanowi ust. 5, co istnieje w § 27 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak i po nowelizacji. Tak więc treść § 27 rozporządzenia wykonawczego i § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego przeczy niepełnej wykładni WSA.

Podkreślić należy, że przepis § 1 rozporządzenia zmieniającego w pkt 17 dokonywał modyfikacji § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w ten sposób, że zamiast zwolnienia od wymogu uzyskania zgody ARiMR na zmianę struktury powierzchni upraw nie przekraczającą 10 punktów procentowych, rozszerzył beneficjentom możliwość dokonywania bez zgody Agencji zmian do 30 punktów procentowych. Jednak przepis ten w nowym brzmieniu po nowelizacji nie ma zastosowania zarówno do przyznania pomocy, na podstawie decyzji (§ 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego), jak i do § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, gdyż § 27 rozporządzenia wykonawczego dotyczy wypłaty i zwrotu pomocy finansowej, jak i wszelkich stanów faktycznych, w których przyznano te pomoc, na podstawie decyzji przed 29 maja 2018 r. (§ 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego). Tę interpretację wzmacnia także treść § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, który nie dosyć że zobowiązuje stosować przez organ przepisy dotychczasowe w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmienianego w § 1, to logicznym jest że przepis ten należy także stosować do postępowań zakończonych decyzją ostateczną przed 29 maja 2018 r. Skoro bowiem przepis przechodni zobowiązuje do stosowania przepisów dotychczasowych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 29 maja 2018 r., to tym bardziej przepisy stare (tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji) stosuje się do postępowań starych, gdyż prawo nie działa wstecz. Błędna jest zatem interpretacja WSA, że § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, jako wyjątek od wyrażonej w § 3 zasady wejścia w życie z dniem ogłoszenia, należy odczytywać ściśle jako dotyczący wyłącznie wypłaty i zwrotu pomocy finansowej, a nie innych spraw uregulowanych w zmienionym rozporządzeniu, takich jak np. określona w § 27 rozporządzenia wykonawczego możliwość zmian w realizowanym programie.

Nadto błędna jest też wykładnia WSA, że § 27 rozporządzenia wykonawczego dotyczy procedury dokonywania zmian założeń biznesplanu w trakcie jego realizacji w zakresie warunków, o których mowa w § 22 pkt 4, w tym wydłużenia okresu jego realizacji. Tym bardziej że § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego nie wymienia § 22 pkt 4 rozporządzenia zmienianego w § 1 jako wyjątku od zasady stosowania § 27 ust. 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Skarżący kasacyjnie organ celnie zauważa, że omawiana wykładnia WSA narusza zasadę traktowania beneficjentów w sposób równy. Beneficjenci, których decyzja o przyznaniu pomocy stałą się ostateczna w 2016 r., która jest decyzją warunkową, warunkującą brak obowiązku zwrotu środków od wykonania zakresu rzeczowego określonego decyzją o przyznaniu pomocy, w tym zrealizowania biznesplanu są zobowiązania do wystąpienia do organu, który wydał decyzję o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu, jeżeli beneficjent dokona zmiany struktury upraw powyżej 10 punktów procentowych w stosunku do planowanych bez konieczności uzyskiwania zgody organu. Uzyskanie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zmiana struktury upraw jest zmianą istotną i nie jest obojętna dla późniejszego obowiązku zwrotu przyznanej warunkowo pomocy. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez WSA oznaczałoby, że beneficjenci, którzy uzyskali decyzję o przyznaniu pomocy przed datą wejścia w życie § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nowym i występowali o wyrażenie zgody w formie decyzji do organu byliby w gorszej sytuacji, niż ci beneficjenci, którzy po zmianie rozporządzenia wykonawczego, w tym § 27 ust. 3 nie musieliby występować o zgodę do organu na zmianę struktury upraw do 30 punktów. Oznacza to inne traktowanie tych samych beneficjentów, z tego samego naboru, tylko dlatego, że beneficjent dokonał zmiany struktury upraw po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia bez zgody organu w formie decyzji.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i jako takie spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA.

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uznania zarzutów skargi kasacyjnej za trafne nie przesądza jeszcze o wyniku sprawy, tj. tego, czy organ zgodnie z prawem wydał decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wniosek taki płynie z tego, że uwzględnienie skargi przez WSA nastąpiło z innych przyczyn (zarzutów) niż podnoszone przez skarżącą w skardze do WSA (a następnie powtórzonych w odpowiedzi na skargę kasacyjna). Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się uchylenia decyzji z powodu naruszenia § 27 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z § 1 pkt 17 rozporządzenia zmieniającego oraz art. 8 § 1 i art. 9 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez błędne uznanie pobranej pomocy za podlegającą zwrotowi na podstawie nieobowiązującego przepisu, w sytuacji gdy beneficjentka kierowała się informacjami zawartymi na stronie internetowej organu. Pamiętać bowiem należy, że zasada wynikająca z art. 8 kpa stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej – zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym – nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1645/13).

Do tych zarzutów w uchylnym wyroku WSA nie odniósł się, a mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, o ile istotnie – jak podnosi skarżąca – została wprowadzona przez organ w błąd poprzez publiczną informację zamieszczoną na stronie ARiMR.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA weźmie także pod uwagę, że rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 839) po raz kolejny znowelizowano § 27 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, tym razem wprowadzając rozwiązanie, że zmiany polegające na zwiększeniu lub zmniejszeniu skali produkcji roślin lub zwierząt w gospodarstwie nie wymagają zgody Agencji, jeżeli zostanie zachowany kierunek produkcji określony w biznesplanie dla docelowej sytuacji gospodarstwa (...) (§ 1 pkt 8 lit. b).

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego (3.500 zł) składały się wpis od skargi kasacyjnej (800 zł) oraz koszty zastępstwa radcy prawnego przed NSA (2.700 zł), który brał udział w postępowaniu przed WSA.