I GSK 1434/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 162/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] [...] złotych tytułem kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 162/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca wnioskiem z 19 listopada 2018 r. zwróciła się o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami.

Decyzją z 30 stycznia 2019 r. ZUS Oddział w Rzeszowie odmówił umorzenia wnioskowanych należności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w tej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) i uznał, że nie wykazano przesłanek przemawiających za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o umorzenie, wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Po rozpoznaniu skargi skarżącej na ww. decyzję ZUS Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/GI 269/19, uchylił decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że obowiązkiem organu jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy.

W dniu 20 listopada 2019 r. ZUS Oddział w Rzeszowie wydał decyzję nr 2389/2019 r., w której odmówił ponownie umorzenia należności z tytułu składek stwierdzając, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Strona nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego ani tego, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; nie wykazała aby przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Kwestionując tą decyzję skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego treści skarżąca zwróciła uwagę na fakt przedawnienia należności z tytułu składek oraz na istnienie instytucji zwanej "abolicją". Poinformowała, że obecnie jest na rencie rodzinnej po zmarłym mężu i nie będzie korzystała z przysługującego świadczenia emerytalnego. Dodała, że toczy się wobec niej postępowanie egzekucyjne przed komornikiem, równocześnie wnosząc o wycofanie powyższej egzekucji. Poinformowała, że nie korzystała z ubezpieczeń ZUS, była ubezpieczona w zakładzie pracy męża i jako dowód przekazała kserokopie zaświadczenia, nadmieniając, że oczekuje na drugie zaświadczenie. Dodała, że rentę rodzinną otrzymuje w wysokości 1 500 zł i nie posiada środków na spłatę zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek.

ZUS decyzją z 12 marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Organ wskazał, że wobec skarżącej prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne, które zawiesiło bieg terminu przedawnienia, w związku z czym należności płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Potwierdził wcześniejsze ustalenia w kwestii niespełnienia przez stronę przesłanek umorzenia składek z art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz stwierdził, że fakt spłacania przez skarżącą kredytów nie jest przesłanką umorzenia, gdyż należności publicznoprawne mają pierwszeństwo przed zobowiązaniami wynikającymi z umów cywilnoprawnych. Skarżąca pobiera stałą rentę rodzinną i pomimo wskazywania na ciężką sytuację życiową nie szuka wsparcia w instytucjach państwowych i samorządowych. Organ wskazał też, że zobowiązana mimo istotnej choroby uzyskuje dochód, w związku z czym przesłanka umorzenia z art. 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie ma zastosowania. Podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy, a ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. Biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach skargę podtrzymując dotychczasowe twierdzenia. Wskazała, że utrzymuje się z renty rodzinnej po mężu, która ledwie wystarcza na opłacenie czynszu za mieszkanie, mediów, leków, wyżywienia i odzieży i wnosi o umorzenie składek.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Gliwicach stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z wyżej cytowanego art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W związku bowiem z faktem, że nie było prowadzone wobec skarżącej postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, nie mogą zajść przesłanki określone w pkt 2, 4 i 4b powyższego przepisu. Z przyczyn oczywistych nie może mieć zastosowania pkt 1. Zastosowanie pkt 3, 5 i 6 wyklucza zaś niemożność jednoznacznego stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast przepisy wskazujące na możliwość umorzenia składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydane na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może należności umorzyć, lecz nie jest do tego zobligowany. W ocenie Sądu I instancji ZUS podjął szereg czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, do ustalenia sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej i trafnie wykazał, że pobierana przez skarżącą renta rodzinna po dokonaniu potrąceń komorniczych przewyższa minimum socjalne, w związku z czym jest wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

WSA stwierdził również, że organ sprostał wytycznym, jakie wynikały z prawomocnego wyroku WSA z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/GI 269/19, i wskazując terminy doręczeń jednoznacznie wykazał, że wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które zawiesiło bieg terminu przedawnienia, powołując się na art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniosła I. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 133, 135, 141 § 4, 153 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku na podstawie nie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czyli nie wszystkich pism i dowodów strony skarżącej znajdujących się aktach sprawy, nie zastosowanie środków przewidzianych ustawą, a to nie zawezwanie organu (ZUS) do przedstawienia dokumentów dotyczących przedawnienia składek i tym samym nie usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności organu aktów i czynności w niniejszym postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, dotyczących skargi, co było niezbędne dla załatwienia sprawy (a co także wynikało z uzasadnienia wyroku WSA z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt l SA/Gl 269/19), przy braku przedstawienia całego stanu faktycznego istotnego dla sprawy, zarzutów oraz stanowiska strony skarżącej w uzasadnieniu wyroku.

II. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 28 § 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez błędne przyjęcie, ze w niniejszej sprawie skarżąca nie spełniła przesłanek do umorzenia należności z tytułu naliczonych składek, podczas gdy z przywoływanych przepisów jasno wynika, iż taka decyzja w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek może zostać wydana również w sytuacji, gdy nie zachodzi po stronie ubezpieczonego przesłanka całkowitej nieściągalności, lecz również w sytuacji, gdy pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego (i jego rodziny).

Skarżąca wniosła na podstawie art. 179a p.p.s.a. o stwierdzenie przez WSA w Gliwicach. że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponownie rozpoznanie sprawy, a także o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy (danych wrażliwych znajdujących się w kopercie k. 63, której nie udostępniono pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy, pisma skarżącej z dnia 26 lutego 2021 r. k. 77 Wraz z załącznikami, pisma skarżącej z dnia 27 kwietnia 2021 r., znajdującego się na k. 96 i k. 97 wraz z załącznikami oraz pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 22lutego 2021 r. k 73 i.k.74 - na okoliczność ich treści, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych dla sprawy wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie).

Na podstawie art. 185 § p.p.s.a. wniosła skarżąca o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, gdyż nie zostały one pokryte ani w całości ani w części. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ również nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kluczowe znaczenie dla uznania zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji za naruszające prawo, ma naruszenie przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organ, art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie był wprawdzie podnoszony w skardze na decyzję z 12 marca 2020 r., jednak z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wobec tego, że w sprawie wydany był już prawomocny wyrok (WSA w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 269/19), Sąd I instancji powinien zweryfikować zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tamtym wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Jak wynika bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami podanymi w tym orzeczeniu (por. wyroki NSA z 16 października 2014 r., sygn. Akt II FSK 2506/12, z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1101/16; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18; z 2 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2414/21, z dnia 21 marca 2014 r. I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1914/16). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej zawartej w wydanym wcześniej w sprawie prawomocnym wyroku naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wydanym w sprawie niniejszej wyroku sygn. akt I SA/Gl 269/19 w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na instytucję przedawnienia należności z tytułu składek, ponieważ zaległości skarżącej sięgają składek za lipiec 1999 r. Sąd wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji tego zagadnienia nie poruszył. Jedynie pojawia się w niej informacja o tym, że wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w Sosnowcu, a w odniesieniu do składników majątkowych, do których nie jest uprawniony Dyrektor ZUS - przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zawierciu. Ponadto wskazano w decyzji, że w dniu 4 stycznia 2018 r. wyegzekwowano kwotę 196,25 zł. Sąd stwierdził przy tym, że do akt nie załączono jednak dokumentów, które potwierdziłyby te okoliczności, a ponadto które dostarczyłyby informacji, które konkretnie składki (za jaki okres) tym postępowaniem zostały objęte, ani jakie, kiedy i wobec kogo podejmowano w związku z tym czynności. Zatem należy stwierdzić, że informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest stanowczo zbyt skąpa, aby pozwoliła na ustalenia dotyczące przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia zaległych składek.

Stwierdził też, że organ nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., także w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Tymczasem organ ponownie rozpoznając sprawę wprawdzie w treści decyzji wskazał, że wobec skarżącej prowadzona jest od lipca 2019 r. skuteczna egzekucja. Opisał kiedy zostały doręczone upomnienia, oraz tytuły wykonawcze za poszczególne okresy, jednakże do akt nie załączył dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych.

Natomiast Sąd I instancji, choć dostrzegł obowiązek stosowania art. 153 p.p.s.a., to wbrew ocenie prawnej dokonanej przez WSA w Gliwicach w wyroku sygn. akt I SA/Gl 269/19, uznał, że "Organ w rozpatrywanej sprawie - wskazując terminy doręczeń - jednoznacznie wykazał, że wobec Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które zawiesiło bieg terminu przedawnienia, powołując się na art. 24 ust. 5b u.s.u.s."

Zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał oceny prawnej w zakresie przedawnienia nie dysponując w tym zakresie jakimkolwiek materiałem dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany treścią art. 153 p.p.s.a. stwierdza, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, jak też organ w zaskarżonej decyzji, nie zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 269/19. Należy przy tym zauważyć, że organ nie zgromadził w tym zakresie żadnych dowodów zgodnych z zaleceniami wyroku WSA w Gliwicach. Za dowody potwierdzające prowadzenie egzekucji, zawieszenie bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia nie może być uznany wydruk z systemu informatycznego potwierdzający stan zaległości, czy korespondencja e-mailowa pomiędzy jednostkami organizacyjnymi ZUS.

Naruszenie art. 153 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niezastosowanie się do tego przepisu powodować mogło wydanie wadliwego wyroku (wcześniej decyzji organu) na skutek nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 269/19. Konsekwencją nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia tego przepisu przez organ było naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że ocena, czy doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej, jest przedwczesna. Dopiero zgromadzenie dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych może prowadzić do ustalenia, co jest przedmiotem postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany ściśle trzymać się oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 269/19.

Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasługującą na uwzględnienie uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 153 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.