I GSK 1338/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 1390/22 o odrzuceniu skargi B. B. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 sierpnia 2022 r, nr 480000/71/145775/2022/P-3441/IL w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 139/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." odrzucił skargę B. B., wniesioną – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 sierpnia 2022 r. stwierdzające bezczynność tego organu w sprawie rozpatrzenia skarg skarżącej, wyznaczające termin ich załatwienia i odmawiające stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej wyjaśnił, że skarżąca przedmiotem skargi uczyniła postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia ponaglenia wniesionego trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej "k.p.a.", a przepisy prawa nie przewidują zaskarżenia tego rodzaju aktu do sądu administracyjnego.

W złożonej od tego postanowienia skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podstawy do wniesienia skargi w tej sprawie skarżąca upatruje w art. 3 § 2 pkt 3 i 9 p.p.s.a., a odrzucenie skargi skutkowało – jej zdaniem – uszczupleniem gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa jednostki do sądu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że wydane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie dotknięte jest naruszeniem wskazanych w środku odwoławczym przepisów prawa procesowego.

Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji należy do podstawowych gwarancji proceduralnych przysługujących stronie postępowania administracyjnego. Stanowi realizację prawa do sądu w sporze z pozostającą w bezczynności administracją. Na potrzebę obowiązywania w systemach krajowych dostatecznych środków prawnych w tym zakresie zwracał wielokrotnie uwagę Trybunał Praw Człowieka, akcentując to, że w zwalczaniu bezczynności administracji upatruje się dążenia do ochrony takich wartości jak efektywność postępowania, a także wiarygodność podejmowanych rozstrzygnięć (zob. wyrok z 24 października1989 r., 10073/89, H. przeciwko F., LEX nr 81081) oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazując, że mamy wówczas do czynienia z deliktem rodzącym podstawy do odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym naprawienia również szkody niematerialnej (zob. np. wyrok z 26 listopada 2013 r., C-50/12 P, K.[...] przeciwko Komisji Europejskiej, EU:C:2013:771).

Ochrona przed bezczynnością musi mieć więc w świetle standardów europejskich charakter systemowy, gwarantujący z jednej strony zakończenie postępowania administracyjnego, z drugiej – realizację roszczeń powstałych na skutek naruszenia prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

W odróżnieniu od regulacji obowiązujących sprzed reformy sądownictwa administracyjnego z 2004 r., zakładających jedynie doprowadzenie do wydania przez organ decyzji, unormowania aktualne ustanawiają w art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. katalog środków prawnych mających gwarantować jednostce nie tylko załatwienie sprawy, ale także zaspokojenie roszczeń uzupełniających. Zaliczyć do nich należy przewidziane w art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie tego, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uregulowane w art. 149 § 1b p.p.s.a. orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku oraz unormowane w art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny i o przyznaniu skarżącemu zadośćuczynienia, a także ustanowione w art. 4711 § 3 Kodeksu cywilnego prawo do naprawienia wywołanej bezczynnością szkody.

Zwalczanie bezczynności nie wyczerpuje się zatem w stwierdzeniu jej wystąpienia i ewentualnym zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, która może i powinna zostać zrealizowana bez potrzeby uruchomienia postępowania sądowego. W myśl bowiem art. 37 § 1 i nast. k.p.a. w przypadku pozostawania organu w stanie bezczynności, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, która to czynność stanowi także przesłankę dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Uwzględnienie ponaglenia nie oznacza jednak utraty prawa jednostki do realizacji wymienionych roszczeń uzupełniających. Innymi słowy, stwierdzenie stanu bezczynności w trybie kodeksowym nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu przez stronę zaspokojenia przed sądem pozostałych praw wynikających z popadnięcia przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy. Nie stoi ono zatem na przeszkodzie we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w celu wykonania przez tenże sąd kompetencji wynikających z art. 149 § 1a, 1b i 2 p.p.s.a., ani tym bardziej nie uchyla możliwości uzyskania odszkodowania, o którym mowa w przepisach prawa cywilnego. Dlatego ogólnie nazwany w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiot skargi "na bezczynność" wykładać należy w powiązaniu z pozostałymi przepisami, regulującymi podstawy orzekania przez sąd. Konkluzja przeciwna stałaby w kolizji z przepisami ustawy gwarantującymi stronie postępowania opisaną wcześniej, pełną ochronę przed bezczynnością administracji. Nie do zaakceptowania byłby przecież pogląd, zgodnie z którym to od działania organu (polegającego na uwzględnieniu ponaglenia) zależałaby dopuszczalność realizacji innych roszczeń przewidzianych w ustawie.

Nie budzi wątpliwości pogląd, że postanowienie uwzględniające ponaglenie nie jest zaskarżalne. Wbrew jednak stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie to nie wyczerpuje rozważań koniecznych dla oceny sytuacji procesowej skarżącej, a zatem nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia tej sprawy. Z treści złożonej w niniejszej sprawie skargi wynika bowiem jednoznacznie, że skarżąca wnosi o realizację roszczenia, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Za niekwestionowany od lat uchodzi pogląd, który wypada podzielić, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę jednostki jest identyfikacja żądania zgodnie z jego treścią, nie zaś nadanym przez stronę tytułem pisma. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że nazwa ta wynikała z treści udzielonego stronie przez organ pouczenia, które – w świetle art. 112 k.p.a. – szkodzić stronie nie może.

Skoro zatem redakcja skargi stoi w sprzeczności z jej treścią, decydujący być musi ten drugi czynnik. Ten zaś świadczy o tym, że istotą skargi skarżąca uczyniła żądanie podlegające merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd. Wobec tego obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest rozpoznanie skargi skarżącej, o ile nie wystąpią inne przeszkody procesowe w tym zakresie.

Już tylko końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia ponaglenia wydał – zgodnie ze swoją właściwością – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś – jak napisano w zaskarżonym postanowieniu – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Uwaga ta jednak nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność, nie zaś działanie organu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.