I GSK 1333/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Op 208/21 w sprawie ze skargi A na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za luty 2021 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Op 208/21 uwzględnił skargę A (dalej: strona, skarżący, Towarzystwo) i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowa ocena legalności decyzji prowadzi do wniosku, że została wydana prawidłowo z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i dostępnych środków, a Sąd pierwszej instancji oceniając zasadność decyzji wykroczył poza kryterium legalności i nie ma podstaw, aby sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ;

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych ze zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) w zw. z art. 31zy cyt. ustawy w zw. z § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.371; dalej: rozporządzenie) niewłaściwą wykładnię pojęcia "przeważającej działalności" i przyjęcie, że organ był zobligowany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem innych środków dowodowych niż dane przekazane przez GUS na potwierdzenie przeważającej działalności skarżącego (mimo że z zasady skarżący jest zrzeszeniem o celach niezarobkowych i jego przeważającą działalność stanowi działalność statutowa, a działalność gospodarcza ma charakter pomocniczy) i zachodziła konieczność zastosowania przez organ przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest ku temu ustawowych przesłanek;

3. przepisów prawa materialnego, a to art. 4 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2021.423; dalej: ustawa systemowa) w zw. z art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.2020.2261) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą (mającą charakter akcesoryjny w stosunku do działalności podstawowej) wpisany do Rejestru przedsiębiorców jest płatnikiem składek co obliguje organ do zbadania rodzaju prowadzonej przez skarżącego przeważającej działalności nie będącej jego działalnością statutową.

Mając powyższe na uwadze ZUS wniósł alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy .prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do |ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najistotniejszym argumentem przemawiającym za nieuwzględnieniem zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej jest to, że w jego konstrukcji autor wskazał, że "uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy", tymczasem ustawodawca w art. 174 ust. 2 p.p.s.a. wymaga, by był to wpływ "istotny", co oznacza, że nie podlega on kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn formalnych.

Na marginesie – w kontekście treści stawianego zarzutu – zaznaczyć należy, że zgodnie z art. z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z: 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć orzeczenia, jak również gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626).

Jeżeli dodatkowo weźmie się pod uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia tego naruszenia w motywach wniesionego środka zaskarżenia, to również i z tego względu nie zasługuje on na uwzględnienie.

Nie naruszono również treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż prawidłowo zastosowano poszerzoną koncepcję oceny zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem poszanowania zasad dot. postępowania administracyjnego. Kierując się kryterium legalności wskazać należy, że zaskarżona decyzja ZUS jest niezwykle lakoniczna, a poczynione przez Sąd pierwszej instancji rozważania, zdecydowanie obszerniejsze i wielowątkowe, nieodpowiadające w swojej wymowie koncepcji rozstrzygnięcia sprawy zaprezentowanej przez ZUS – nie mogą uzasadniać twierdzenia o niewłaściwym zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów.

Z kolei obraza treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w żaden sposób nie miała miejsca, gdyż zastosowanie tych przepisów było efektem wyniku oceny zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem legalności.

Ze względu na wspólną materię podnoszoną w zarzutach nr 2 i 3 zarzuty te podlegać będą łącznemu rozpoznaniu.

Mając zatem na względzie wskazany sposób naruszenia powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów, stwierdzić należy, że zobowiązane z tytułu składek Towarzystwo jest podmiotem podlegającym wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Do rejestru przedsiębiorców KRS podlega ono wpisowi jedynie niejako uzupełniająco, ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą, której wykonywanie nie jest w jej przypadku obligatoryjne. Z tego zaś wynikają dodatkowe konsekwencje na gruncie przepisów o statystyce publicznej, w tym w odniesieniu do ujawnianych w rejestrze REGON zakresu danych. Podkreślić przy tym należy, że działalność statutowa i działalność gospodarcza są odrębnymi rodzajami działalności. Zgodnie natomiast z art. 34 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach - w ustawie - Prawo przedsiębiorców i ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym. Okoliczność, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczane na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru tej działalności. Stowarzyszenia mogą prowadzić bowiem dwojakiego rodzaju działalność: statutową i gospodarczą. Gospodarczego celu działalności nie niweczy przy tym to, że dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 926/10). W związku z tym stowarzyszenia mogą także zatrudniać pracowników i w takiej sytuacji występują jako płatnicy, których obowiązkiem jest opłacanie za te osoby należnych z tego tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne.

Z kolei z brzmienia § 10 ust. 2 rozporządzenia wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w opłacaniu składek płatnikom składek prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom - płatnikom składek, rzeczywiście prowadzącym określone w nim rodzaje działalności, bez rozróżnienia ich poszczególnych kategorii. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność" i "rodzaju przeważającej działalności". W przypadku Towarzystwa zobowiązanego z tytułu składek, działającego w formie stowarzyszenia, treść wpisu danych w rejestrze REGON może przybierać nieco inną postać, niż to ma miejsce w przypadku przedsiębiorców niepodlegających wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Jak wynika z akt sprawy, skarżące decyzję Zakładu Towarzystwo podlega obligatoryjnemu wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, natomiast wpisowi do rejestru przedsiębiorców podlega jedynie wówczas, gdy oprócz działalności statutowej prowadzi także, niejako dodatkowo, działalność gospodarczą.

Zgodnie z art. 42 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U.2021.955) dane uzupełniające, zamieszczane w rejestrze REGON, obejmowały w tym wypadku jedynie przeważający rodzaj działalności statutowej. Tej zaś nie można utożsamiać z przeważającą działalnością gospodarczą, do której odnosi się § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. Tak więc dane o przeważającej działalności gospodarczej Towarzystwa w omawianym przypadku miały charakter drugorzędny. Nie można utożsamiać tych dwóch pojęć, które odnoszą się do zupełnie odmiennych zakresów działalności zaewidencjonowanych podmiotów. W sytuacji, w której w rejestrze przedsiębiorców ujawniony został kod przeważającej działalności gospodarczej, to w rejestrze REGON tego rodzaju dane mogą być odnotowane wyłącznie jako działalność drugorzędna. Wobec tego nie można ustalić zakresu przeważającej działalności gospodarczej stowarzyszenia na podstawie zapisów w bazie REGON.

Z uwagi na charakter wpisu, w odniesieniu do podmiotów podlegających wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Towarzystwo nie miało zatem wpływu na ujawnienie informacji o swojej przeważającej działalności gospodarczej w rejestrze REGON. Trudno zaś przyjąć, że tego rodzaju zależność, dualizm prowadzonej działalności, mógłby stać za wyłączeniem takich podmiotów, jak chociażby stowarzyszenia prowadzące działalność gospodarczą, z kategorii podmiotów uprawnionych do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia. Tego rodzaju zamiaru prawodawcy nie sposób bowiem wyprowadzić z przepisów § 10 ust. 1-3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym pomoc w postaci zwolnienia ze składek została skierowana do wszystkich podmiotów, będących płatnikami, spełniającymi określone warunki jej przyznania. Poza tym stowarzyszenia prowadzące działalność gospodarczą są równoprawnymi uczestnikami obrotu gospodarczego, dlatego też ich odmiennego traktowania nie można wywieść z wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej wskazanych wyżej przepisów, zwłaszcza że godziłoby to w zasadę równości wobec prawa, odnoszącą się także do wszelkiego rodzaju przedsiębiorców.

Z powyższych względów postawione zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.