I GSK 1274/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 236/22 w przedmiocie odrzucenia skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 236/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 16 lutego 2022 r., w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy, odrzucił skargę oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji przyjął, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 poz. 1372) – dalej "u.s.g." jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uchwała organu nadzoru umarzająca to postępowanie nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego – zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g.

Pismem z 20 maja 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię będącą także skutkiem wadliwych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że umorzenie postępowania było zasadne i nie stanowiło aktu nadzoru, art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie pomimo, że przepis ten pozwala Sądowi zarządzić o stawiennictwo strony celem dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem strony skarżącej skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia jest faktyczne utrzymanie w mocy wadliwego stanowiska organu, co prowadzi do zagrożenia nieodprowadzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego od wynagrodzeń kardy w placówkach oświaty i dalej - nawet do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 106 § 2, 3 i 5 p.p.s.a., których zastosowanie – w jej ocenie – przyczyniłoby się do właściwego wyjaśnienia sprawy i wydania prawidłowego postanowienia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie, ale zarazem o rozważenie przez Sąd możliwości zastosowania przepisu art. 15zzs4 ust 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wyjaśnić bowiem należy, że nie każde działanie organu administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, nawet jeżeli spełnia kryterium sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 184 ustawy zasadniczej wskazuje bowiem, że zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wynikać musi z ustawy. W tej sprawie prawnie znaczący pozostaje przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., przewidujący możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organu nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001/1–2, s. 95). Tylko zatem niektóre działania organów nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. Co więcej, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na akt nadzoru uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny lub uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. O naruszeniu interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.) ich właściwość rzeczowa obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalenia budżetu i jego zmian. Przepis art. 12 tej ustawy reguluje kolejność postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie uznania uchwały budżetowej za nieważną w całości lub części, wprowadzając dwuetapowość postępowania. Najpierw bowiem organ nadzoru wskazuje nieprawidłowości w objętej postępowaniem nadzorczym uchwale budżetowej oraz sposób i termin ich usunięcia. Następnie, dopiero jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w całości lub części. Oba rozstrzygnięcia mają charakter aktów nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W literaturze prezentowany jest pogląd, który wypada podzielić, że podjęcie przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej uchwały stwierdzającej istotne naruszenie prawa i nakazujące jego usunięcie oraz ewentualne orzeczenie o nieważności badanej uchwały trzeba traktować jako instytucjonalną całość, środek nadzoru uruchamiany niejako w dwóch etapach (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 22 lutego 1997 r., OSP 1998/5/104).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że uchwała kolegium regionalnej izby obrachunkowej, wydana na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w sprawie procedury uchwalania budżetu jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wskazanie bowiem w uchwale organu nadzoru nieistotnego naruszenia prawa w sposobie uchwalania budżetu jest tylko wytknięciem uchybienia nie mającego żadnego znaczenia dla obowiązywania uchwały budżetowej. Nie jest to ingerencja władcza organu nadzoru mogąca rodzić skutki, o których mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Nie rodzi ona skutków na przyszłość i nie wpływa na ocenę prawidłowości przyszłych działań w tym zakresie.

Tym bardziej bez wpływu na procedurę uchwalania budżetu pozostaje zaskarżona uchwała umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ mając na uwadze art. 91 ust. 5 u.s.g., mógł umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2021 poz. 1372) – zwanej dalej "k.p.a." Jak już wskazano w orzecznictwie, z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną (wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06, LEX nr LEX nr 265705). Przeciwnie, gdyby wyczerpywało ono znamię decyzji, wówczas z mocy art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tego aktu stosowane byłyby co do zasady wprost, nie zaś odpowiednio, chyba że ustawodawca postanowiłby inaczej.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 23 stwierdził, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.