I GSK 1249/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1688/18 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr 3/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1688/18 objętym skargą kasacyjną oddalił skargę "Z.-D." sp. z o.o. w Z. (dalej: Skarżąca, Spółka, Grupa) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 sierpnia 2018 r., nr 3/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

1. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1629 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji i organu I instancji pomimo tego, że obie te decyzje o odmowie wypłaty pomocy Skarżącej nastąpiły z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej, albowiem oba organy orzekające w sprawie, odmawiając wypłaty pomocy, nie uwzględniły, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o przyznaniu pomocy, w której została rozstrzygnięta kwestia spełnienia przez Skarżącą wymogów przyznania pomocy,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji i organu I instancji, podczas gdy organy administracji obu instancji nie zastosowały dyspozycji przedmiotowego przepisu i zarzuciły Stronie stworzenie sztucznych warunków, podczas gdy:

• Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po kontroli przeprowadzonej w czasie rozpatrywania wniosku o płatność za pierwszy rok działalności Grupy posiadała wiedzę co do okoliczności podjęcia prowadzenia działalności rolniczej w zakresie chowu indyków przez poszczególnych producentów i jednocześnie stwierdziła, że Grupa i jej członkowie spełniają wymogi określone w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88 poz. 983 ze zm.; dalej: ustawa o grupach producentów rolnych) oraz wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. nr 62.318 ze zm.; dalej: rozporządzenie ws. grup producentów rolnych),

• wcześniejsza ocena struktury organizacyjnej i funkcjonowania Spółki dokonana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w pierwszym roku działalności (zwłaszcza w zakresie powiązań rodzinnych członków Grupy, podstaw prawnych i okresów władania obiektami produkcyjnymi przez członków Grupy) nie budziła jej żadnych zastrzeżeń, tym samym działania i decyzje podejmowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utwierdzały Spółkę w przekonaniu, że sposób jej organizacji i funkcjonowania jest zgodny z przepisami prawa, a w konsekwencji, że otrzyma ona płatność również za kolejne lata działalności jako grupa producentów rolnych, bowiem jej struktura organizacyjna i sposób funkcjonowania nie zmieniły się w kolejnych latach - w tym także w piątym roku działalności w stosunku do pierwszego roku działalności;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana bez dostatecznego uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. przez brak nadania właściwej mocy dowodowej dokumentom przedstawionym w toku postępowania przez Stronę, a potwierdzających istotne okoliczności sprawy, tj.:

• fakt, że przed zarejestrowaniem Grupy każdy z członków prowadził działalność rolniczą w ramach działów specjalnych produkcji rolnej – chów indyków,

• fakt, że przed zarejestrowaniem Grupy każdy z członków posiadał numer weterynaryjny,

• fakt, że przed zarejestrowaniem Grupy każdy z członków dysponował infrastrukturą techniczną pozwalającą na samodzielne prowadzenie przez niego działalności produkcyjnej,

• fakt, że w 2015 r. dwoje z członków (A. K. i K. K.) uruchomili nowe, własne obiekty do produkcji indyków, inny członek (A. K. zmodernizowała swój obiekt i powiększyła go w 2014 r.), pozostali członkowie planują pozyskanie własnych obiektów, co skutkowało nieprawidłową oceną przez Sąd I instancji, iż powiązania rodzinne i lokalizacyjne członków Grupy same w sobie świadczą o spełnieniu sztucznych warunków do otrzymania płatności;

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie własnych ustaleń nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, a które odnosiły się do okoliczności zmniejszenia potencjału produkcyjnego członka Grupy – A. K., podczas gdy z akt sprawy wynika, że ten potencjał uległ zwiększeniu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, ponieważ Sąd I instancji na to ustalenie uczynił jedną z podstaw stwierdzenia, że Grupa powstała w ramach tzw. sztucznych warunków,

2. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., nr 347 s. 549 z późn. zm.) ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działalność strony wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania pomocy.;

b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1698/2005) poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez Stronę nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie;

c) art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi Skarżącej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności jako niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 16 § 1 p.p.s.a i art. 8 k.p.a. zawarte w pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślany jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 15/11). Wskazuje się też, że w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia GPR pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru. Natomiast jak wynika z § 6 ust. 3 tego aktu wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy uznać, że skoro wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana w formie decyzji (tak jak rozstrzygnięcie o przyznaniu pomocy), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt 11 GSK 2138/11). Wymaga bowiem podkreślenia, że badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje przede wszystkim ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby natomiast do wniosku, iż dokonanie płatności na skutek wcześniejszej - wadliwej oceny przesłanek przyznania płatności przez organ, powinno przesądzać o przyznaniu płatności także w odrębnych postępowaniach dotyczących kolejnych okresów działalności grupy.

W sprawie niniejszej, wobec uzyskania przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Wynika to z tego faktu, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 81 poz. 550 ze zm.).Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi. Dlatego też istnienie decyzji ustalającej prawo do wsparcia nie stoi na przeszkodzie późniejszemu powołaniu się na okoliczności przewidziane w art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Wskazuje na to chociażby treść tegoż przepisu: "bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymaganego do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa". Zdaniem NSA ustalenie, że takie okoliczności zachodzą obliguje organ do odmowy udzielenia wsparcia, nawet bez wzruszania decyzji, o której mowa w § 5 rozporządzenia wykonawczego. Przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013 odnosi się bowiem do każdej płatności, która ma być dokonana i to niezależnie od możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji ustalającej prawo do wsparcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (pkt 1. b petitum skargi) kasacyjnej) należy zauważyć, że jakkolwiek organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory, to nie oznacza konieczności kontynuowania przez organ administracji praktyki niezgodnej z prawem. Tak więc przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu). Nie można przyjmować, że jednostka ma prawo do uzasadnionego oczekiwania, że w jej sprawach organ administracji nadal będzie podejmować rozstrzygnięcia niezgodne z prawem. Uzasadnione oczekiwania jednostki obejmują wyłącznie takie działania organu administracji, które nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 1.c i d petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących niedostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 80 k.p.a. oraz 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 133 § 1 p.p.s.a., co doprowadziło do oddalenia skargi zamiast uchylenia skarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a), zdaniem NSA również i one nie okazały się zasadne.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w myśl, którego: bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymaganego do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie Grupy jako podmiotu nieuprawnionego do uzyskania płatności. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, ponieważ to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przepisy art. 21 ustawy o wspieraniu wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W myśl wskazanego przez autora skargi kasacyjnej art. 21 ust. 3 ustawy, przepis ten nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Zatem ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyroki NSA z: 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Przy czym organ, zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (odmawiając płatności), jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie ustalenia – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – organy poczyniły, co prawidłowo zaaprobował WSA.

Przypomnieć należy, że wnioski o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania spornych płatności zostały przyjęte przez organy oraz WSA w oparciu o następujące przesłanki faktyczne: Skarżąca spółka zarejestrowana została w dniu 24 sierpnia 2012 r. i składa się z 5 wspólników (członków): M. K. K., A. K., K. M. K., A. K. i D. P. K.

W trakcie postępowania administracyjnego ustalono pomiędzy członkami Grupy powiązania rodzinne (A. K. i K. M. K. są małżeństwem, a A. K. i A. K. są siostrami. Natomiast D. P. K. i M. K. K. są dziećmi A. K.) i powiązania lokalizacyjne: tożsame adresy zamieszkania czterech z pięciu członków Grupy.

Z dokumentów zebranych w sprawie, w tym umów użyczenia zawartych w dniu [...] sierpnia 2012 r. wynika, iż: K. M. K. prowadzi działalność w użyczonym od A. K. kurniku nr [...] o powierzchni wynoszącej 750 m2, położonym na działce ewidencyjnej nr [...], miejscowość Z., A. K. prowadzi działalność w również w użyczonym od A. K. tym samym kurniku nr [...] o powierzchni wynoszącej 750 m2, położonym na działce ewidencyjnej nr [...], miejscowość Z.. Podobnie M. K. K. prowadzi działalność w użyczonym od A. K. kurniku nr [...] o powierzchni wynoszącej 600 m2, położonym na działce ewidencyjnej nr [...], miejscowość Z., gmina Lipno. Również D. K. prowadzi działalność w użyczonym również od A. K. kurniku nr [...] o powierzchni wynoszącej 600 m2, położonym na działce ewidencyjnej nr [...], miejscowość Z. Powyższe umowy zostały zawarte od 1 sierpnia 2012 r. do 2017 r. na okres jednego cyklu produkcyjnego w roku.

Członkowie Grupy, wydzierżawiający grunty, nie byli uprawnieni do stałego korzystania z budynków, a zatem cykl produkcji indyków również nie charakteryzował się ciągłością. W trakcie przerw w prowadzeniu produkcji w ww. obiektach producenci nie dysponowali żadnymi środkami produkcji oraz pomieszczeniami umożliwiającymi prowadzenie produkcji drobiu. Ponadto, zgodnie z danymi zawartymi na zaświadczeniach wydanych w dniu 15 czerwca 2015 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w L., czterech z pięciu członków Grupy działalność w zakresie produkcji nadzorowanej dotyczącej grupy drób żywy (bez względu na wiek) mięso lub jadalne podroby drobiowe, zarejestrowało tuż przed powstaniem grupy i wpisaniem jej do rejestru prowadzonego przez marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego (4 i 6 miesięcy oraz 2 i 4 miesiące przed zarejestrowaniem Grupy w KRS).

Fakt, iż przed zarejestrowaniem Grupy każdy z członków posiadał numer weterynaryjny nie dowodzi, wbrew stanowisku kasatora, iż poza A. K. pozostali prowadzili działalność rolniczą w ramach działów specjalnych produkcji rolnej – chów indyków, skoro jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń organu w 2012 r. członkowie Grupy (wyłączając A. K.), nie sprzedali żadnej ilości indyka rzeźnego do ubojni.

Z przedstawionych okoliczności ustalonych na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby użyczenie przez A. K. własnej infrastruktury w postaci kurników na potrzeby innych członków Grupy, którzy przed powstaniem Grupy nie posiadali własnych obiektów i prowadzą w nich działalność okresowo, miał jakikolwiek inny cel niż spełnienie wymogów formalnych dotyczących uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia. Zasadnie zatem przyjęto, że A. K., użyczając kurniki innym członkom Grupy zrezygnowała częściowo z możliwości prowadzenia produkcji we własnych obiektach. W sprawie ustalono bowiem, że przed powstaniem Grupy A. K. prowadziła tucz kurczaka od 2003 r., a K. K. wraz z żoną prowadził w 2012 r. chów kurczaka zaś chów indyków, jako członkowie Grupy prowadzą z żoną oddzielnie na podstawie umów użyczenia kurnika. Organ ustalił też, że potencjał produkcyjny Grupy nie zmienił się. Nie zwiększyła się też powierzchnia budynków przeznaczonych do produkcji. Powyższych wniosków skutecznie nie zwalcza podniesiona w pkt 1 d petitum skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. argumentacja Skarżącej, iż z akt sprawy wynika, że potencjał ten uległ zwiększeniu gdyż produkcja członka Grupy A. K. w 2013 r. w porównaniu z rokiem 2012 zwiększyła się z 46 514 sztuk indyków do 48 868. Ponadto członek grupy A. K. na przełomie lat. 2012-2016 zwiększyła infrastrukturę techniczną niezbędną do prowadzenia produkcji drobiu z 3280 m2 do 6.920 m2. Ponadto dwaj członkowie grupy uruchomili własne obiekty do produkcji indyków. Zarzut ten nie jest zasadny gdyż oceniając potencjał Grupy, organ słusznie uwzględnił produkcję pozostałych członków Grupy w 2013 r. wynoszącą po 1008 sztuk indyków rocznie (każdego z pozostałych członków Grupy) i porównując ją do sprzedanej tylko przez A. K. w 2011 r. ilości 50 000 sztuk indyka właściwie uznał, iż potencjał produkcyjny Grupy nie uległ istotnej zmianie. Należy zauważyć również, że fakt, iż w latach następnych dochodziło do zwiększenia produkcji, w tym powiększania infrastruktury członków Grupy , nie może w sposób znaczący zmienić oceny przyczyn dla których Grupa została powołana tj. iż pierwotnym celem zawarcia przez A. K. umów użyczenia kurnika z pozostałymi członkami Grupy było rozdzielenie jej potencjału produkcyjnego w celu wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Nie sposób było uznać, iż w sprawie istniały gospodarcze przesłanki do dekoncentracji funkcjonującej w sposób prawidłowy bazy produkcyjnej A. K., zaś strona nie wskazała istnienia racjonalnych powodów (poza uzyskaniem płatności) do podziału gospodarstwa. Podział gospodarstwa rolnego i przekazanie jego części do innego podmiotu jest całkowicie zgodne z prawem i osoby fizyczne i prawne mają pełną swobodę gospodarowania swoim mieniem, jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania.

Skarżąca nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań jak przede wszystkim dowody, na które wskazywała, nie potwierdziły jej stanowiska, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania.

Całościowa bowiem analiza regulacji rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, w tym również kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, że art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy, co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis ten – na co wskazuje systematyka rozporządzenia nr 1698/2005, jak i zawarte w nim odesłanie do art. 20 lit. d) ppkt ii) tego rozporządzenia – dowodzi, iż przepis ten stanowi unijny środek przejściowy zapewnienia w nowych państwach członkowskich, konkurencyjności tzw. "gospodarstwom rolnym niskotowarowym", tj. produkującym na własne potrzeby konsumpcyjne, jak w celu odsprzedaży części swojej produkcji (zob. art. 34 ust.1 i art. 20 lit. d) ii) rozporządzenia nr 1698/2005). Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia Grupy Producentów Rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną i cele szczegółowe działania Grupy. W motywie 11 do rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że w celu zapewnienia równoważnego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i zróżnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją celów miejskich. W motywie 24 wskazano zaś, że w kontekście zwiększonej konkurencji istotne jest zapewnienie, aby sektory rolny i żywnościowy oraz sektor leśny mogły wykorzystywać możliwości rynkowe poprzez szerokie podejście innowacyjne w zakresie rozwoju nowych produktów, procesów i technologii. W tym celu powinno zachęcać się do współpracy pomiędzy rolnikami, przemysłem żywnościowym i przemysłem przetwórczym surowców oraz innymi stronami. W motywie 26 wskazano natomiast, że w zakresie jakości produkcji i produktów rolnych powinien zostać udostępniony szereg środków dotyczących spełnienia przez rolników norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, wspierających uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności oraz wspierających grupy producentów w działalności o charakterze informacyjnym i promocyjnym. Regulacja unijna zmierza do wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa i wyrównywanie różnic (art. 4 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005).

Wobec tego należy przyjąć, że wśród celów określonych w lit. a-c) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 prawodawca unijny nie wymienia dekoncentracji produkcji. W istocie przepis ten zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania Grupy Producentów Rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej Grupy rzeczywiście zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków Grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków w celu pozyskania korzyści wskazaną w wykonawczym przepisie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. To zaś bez wątpienia wymaga oceny, czy grupa producentów w istocie jest tworzona w celu wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów rolnych na rynku. Wprowadzenie analizowanego przejściowego środka wsparcia sektora rolnego w intencji prawodawcy było uzasadnione charakterystyką gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, tak charakterystycznym dla polskich realiów, ogranicza ich konkurencyjność poprzez wspólne ich działanie nakierowane na wskazane przez prawodawcę unijnego cele. Realizacja działania w ramach spornego systemu wsparcia uzasadniona jest więc ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji sektora żywności. Środek ten, będący środkiem działania w ramach osi I PROW – Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (Tytuł IV Wsparcie Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005), docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, a podstawowym kryterium działania jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy producenckiej oraz liczba członków. Skoro zatem organizacja producentów rolnych, jaką jest Grupa Producentów Rolnych, powinna być utworzona - jak wynika z analizowanej regulacji prawnej – w celu podjęcia wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych i to w celu wspólnego organizowania i zarządzania dystrybucją produktów rolnych, w tym ich promocją i poprawą jakości, to wobec ustalonych i skutecznie niezakwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu Grupy Producentów Rolnych, w szczególności dotyczących struktury własnościowej, faktu braku prowadzenia (przed utworzeniem Grupy) przez trzech z pięciu członków działalności rolniczej w zakresie produkcji drobiu, wydzierżawienia przez A. K. części posiadanych obiektów hodowlanych innym członkom grupy, a w rezultacie swoiste podzielenie się przez nią zakresem produkcji dowodzi, że chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę ale jak zasadnie w sprawie przyjęto – z uwagi na te okoliczności, cele zawiązania tej Grupy nie są zgodne z art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzania nr 1698/2005. W realiach tej sprawy utworzenie Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji jednego z członków Grupy po to by następnie ją "połączyć", jednakże realizowaną już przez pięciu producentów nie zaś przez dotychczasowego jednego.

W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do sztucznego stworzenia przez Grupę warunków do uzyskania płatności, co stanowi przesłankę odmowy przyznania płatności, określoną w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a do czego doszło poprzez sztuczne rozdrobnienie produkcji celem późniejszego utworzenia Grupy Producentów Rolnych i wykazania celu wsparcia w postaci koncentracji sprzedaży produktów wytwarzanych w tych warunkach.

Nie sposób zasadnie przyjąć, że dochodzenie do tego celu koncentracji produkcji oraz jego realizacji, a tym samym spełnienia zasadniczego wymogu uzyskania płatności, mogło nastąpić poprzez dokonanie podziału istniejącego gospodarstwa jednego z członków Grupy oraz użyczenie kurników powstałych po tym "podziale" podmiotom, które następnie, weszły w skład Grupy Producentów Rolnych. Tego rodzaju operacja wobec tego, że z oczywistych wręcz względów nie towarzyszy jej zwiększenie potencjału produkcyjnego grupy, co możliwe byłoby do zapewnienia w sytuacji doprowadzenia do koncentracji podaży poprzez koncentrację produkcji nie ma nic wspólnego z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów członków Grupy i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami działania, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Opisany sposób działania nie uzasadnia również, jako sprzeczny z wymienionymi celami – koncentracja podaży – przyznania pomocy, a to wobec faktu wykreowania sytuacji, która tylko i wyłącznie pozornie świadczyć ma o spełnieniu warunków do jej przyznania, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się w szczególności do liczby podmiotów, które jako producenci rolni mogą zainicjować powołanie i utworzenie grupy producenckiej.

Następnie zauważyć należy, iż członkowie Grupy, na podstawie umów użyczenia kurników, nie byli uprawnieni do stałego korzystania z budynków, a zatem cykl produkcji również nie charakteryzował się ciągłością. W trakcie przerw w prowadzeniu produkcji w ww. obiektach producenci nie dysponowali środkami produkcji oraz pomieszczeniami umożliwiającymi prowadzenie produkcji drobiu. Z przedstawionych okoliczności ustalonych na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika aby użyczenie przez A. K. własnej infrastruktury w postaci kurników na potrzeby innych członków Grupy, którzy przed powstaniem Grupy nie posiadali własnych obiektów i prowadzą w nich działalność okresowo, miał jakikolwiek inny cel niż spełnienie wymogów formalnych dotyczących uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia. A. K., użyczając kurniki innym członkom Grupy zrezygnowała częściowo z możliwości prowadzenia produkcji we własnych kurnikach.

Tym samym zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów braku racjonalnych przesłanek do dekoncentracji funkcjonującej w sposób prawidłowy bazy produkcyjnej A. K. i istnienia racjonalnych powodów do podziału gospodarstwa.

W tym miejscu zgodzić należy się ze stanowiskiem kasatora zmierzającym w istocie do wykazania, że podział gospodarstwa rolnego i przekazanie jego części do innego podmiotu jest całkowicie zgodne z prawem i osoby fizyczne i prawne mają pełną swobodę gospodarowania swoim mieniem.

Niemniej organ ma prawo i obowiązek badania przyczyn powstania Grupy z uwagi na określone prawem ograniczenia co do liczby członków Grupy i wysokości pomocy. Z tym wiążą się również rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do oceny okoliczności faktycznych tej sprawy w kontekście celu utworzenia Grupy (elementu subiektywnego), nie zaś realizacji celów systemu wsparcia (elementu obiektywnego). Z kolei stanowisko w zakresie czasookresu prowadzenia działalności przez poszczególnych członków Grupy przed jej zawiązaniem organ wyraził w kontekście celu tworzenia grupy producenckiej i oceny okoliczności faktycznych zawiązania skarżącej kasacyjnie Grupy do których nawiązuje przesłanka z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w postaci sztucznego stworzenia warunków do uzyskania korzyści.

Skoro przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 jest przepisem wykonawczym do art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, określającym przesłanki odmowy przyznania wsparcia, jeśli cele utworzenia Grupy producentów nie są zgodne z założeniami prawodawcy unijnego, to konsekwencją tego jest to, iż przesłanki tej odmowy należy rozważać całościowo w kontekście tego ostatniego przepisu. Ponadto skoro tworzenie Grupy Producentów ma służyć zagwarantowaniu konkurencyjności drobnym producentom rolnym, to oczywisty jest wniosek, iż są to producenci uprzednio już prowadzący działalność rolniczą (co w przypadku czterech członków Grupy w zakresie hodowli indyków nie miało miejsca), choć prawodawca nie wskazuje okresu prowadzenia tej działalności przed zawiązaniem Grupy.

Należy zauważyć, że treść tego przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 jest zbieżna z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Pozwoliło to, mimo, że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na odwołanie się do wyrażonych w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawi e C-434/12 poglądów prawnych dotyczących problematyki obchodzenia prawa.

W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12. Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Ponadto w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W konstrukcji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "zostały sztucznie stworzone ". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo sztuczne stworzenie warunków - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy warunki w danym przypadku zostały sztucznie stworzone. Ustawodawca określił natomiast cel sztucznego stworzenia warunków, którym jest uzyskanie korzyści w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zważywszy na wykładnię powyższych przepisów, w tym wskazany wyrok TSUE, podnieść trzeba, że oceniając sztuczne stworzenie przez Grupę Producentów warunków do otrzymania płatności, organ bada okoliczności związane z powstaniem grupy producentów, w tym wyrażające zamiar czynności członków Grupy, obejmujące m.in. rozdrobnienie gospodarstwa (dekoncentrację produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania Grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Z kolei badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele systemu wsparcia związane z określoną działalnością produkcyjną Grupy. Wobec tego badanie to zmierza do ustalenia, w jakim zakresie działalność Grupy Producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków uzyskania wsparcia. A skoro nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, to z punktu widzenia dokonanych ustaleń – rozpoczęcia działalności rolniczej w zakresie hodowli indyków przez czterech członków Grupy dopiero po zawiązaniu Grupy, posiadaniu przez tych członków tylko i wyłącznie obiektów (kurników) użyczonych od innego członka grupy, doprowadzenia do podziału istniejącego gospodarstwa A. K. między innymi na rzecz pozostałych członków grupy nie dysponujących praktycznie żadnym zapleczem technicznym – brak jest podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem przyjętym przez organy Agencji, a zaakceptowanym przez WSA, że suma okoliczności faktycznych sprawy (dotyczących zarówno elementów obiektywnych, jak i subiektywnych) uzasadnia stanowisko organów o sztucznym stworzeniu przez Grupę Producentów Rolnych warunków w celu uzyskania pomocy w sposób sprzeczny z tymi celami. W istocie bowiem utworzenie Grupy miało na celu obejście przepisów prawa poprzez ominięcie limitów co do liczby członków Grupy i stworzenie Grupy formalnie spełniającej wszystkie wymogi, jednakże w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Wskazuje na to sekwencja zamierzonych działań członków Grupy, poprzedzających zawiązanie Grupy Producenckiej, a także powiązania osobowe między członkami Grupy. Zawiązanie Grupy było poprzedzone w istocie "podziałem" gospodarstwa jednego z członków Grupy i wydzierżawieniem wydzielonych jego części nowo tworzonym członkom Grupy, co dowodzi, iż w istocie nie zmierzało ono do realizacji celu, jakim jest ułatwienie prowadzenia działalności Grupie rozdrobnionych producentów poprzez stworzenie warunków konkurencyjności produktów produkowanych przez nich produktów rolnych. Do Grupy przystąpili członkowie którzy wcześniej produkcji indyków rzeźnych nie prowadzili, a nadto produkcję tę podjęli oni wyłącznie na majątku wydzielonym z gospodarstwa innego członka Grupy, co oznacza rozdrobnienie produkcji, podczas gdy celem systemu wsparcia było podejmowanie wspólnych działań przez producentów rolnych w celach określonych w prawie unijnym i zapewnienia konkurencyjności produktów członków Grupy Producenckiej. Powyższe wskazuje zatem na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co zasadnie ocenił Sąd I instancji. W związku z utworzeniem Grupy, tylko pozornie doszło do "połączenia" gospodarstw poszczególnych członków Grupy, tj. potencjału produkcyjnego podzielonego. W tych okolicznościach nie sposób również uznać, że obiektywny element sprawy, jakim jest realizacja celów systemu wsparcia, może być uznany za spełniony. Ideą tego systemu było bowiem zapewnienie konkurencyjności produkcji gospodarstw niskotowarowych w wyniku konsolidacji mocy produkcyjnej poprzez osiągnięcie celów szczegółowych określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

W tej sytuacji jako niezasadny w ustalonym stanie sprawy uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej tj. niewłaściwego zastosowania art. 35 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a w rezultacie powyższego zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust 2 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 20 ust 1 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zw. § 6 ust 1 i ust 3 pkt 1 oraz § 8 ust 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007- 2013 poprzez ich niezastosowanie, ponieważ skarżącej spółce, ze względu na stworzenie sztucznych warunków, należało odmówić wnioskowanej płatności.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczenie wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit b w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).