I GSK 1225/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1603/18 w sprawie ze skargi G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 lipca 2018 r., nr 5/2018 w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 lutego 2019r., sygn. akt V SA/Wa 1603/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę G. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR") z 16 lipca 2018r., nr 5/2018 w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy :

1) art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo tego, że decyzja ta winna zostać uchylona a postępowanie umorzone w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do argumentacji zawartej w skardze na temat wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z 13 marca 2017 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (zwanego dalej "rozporządzeniem delegowanym 2017/891") i sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się jedynie do wykładni - bezspornie niemającego zastosowania w niniejszej sprawie - art. 115 ust. 2 Rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, ewentualnie

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z 13 marca 2017 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011, dalej: "rozporządzenie delegowane 2017/891") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ jest władny zawiesić uznanie Grupy z uwagi na sam fakt toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą a do zawieszenia płatności pomocy nie jest konieczne wydanie - w toku prowadzonego dochodzenia (śledztwa) przez organy krajowe (policje, prokuraturę) - postanowienia o przedstawieniu członkowi organizacji zarzutu popełnienia przestępstwa oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; w sposób rzetelny i obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je zaś oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem procesowym, a zatem mógłby zostać uwzględniony, co prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego wyroku, jedynie wówczas, gdyby stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że skarżąca nie zgadzała się z dokonanymi w sprawie przez organy ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd I instancji nie oznaczało, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia.

W realiach sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie finalnie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi Sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów.

Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. W tej sytuacji w ocenie WSA wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienie oszustwa na szkodę finansów publicznych i pozostawanie tego postępowania w fazie in rem stanowi podstawę do zawieszenia płatności.

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji. Podziela w tym zakresie pogląd i argumentację prawną zaprezentowane w wyrokach NSA: z 1 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 3507/18, z 26 maja 2020r., sygn. akt I GSK 2012/19, z 17 listopada 2011r., sygn. akt I GSK 803/21, z 16 lutego 2022r., sygn. akt I GSK 1231/21 i z 7 kwietnia 2022r., sygn. akt I GSK 1393/21.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji pomimo nieco innej redakcji przepisu regulowało poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego - środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska, że nastąpiła zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jaki i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem.

Tym samym, za niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne zmierzające do wykazania wadliwości stanowiska Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji prawnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym z 7 czerwca 2023r.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz.265.).