I GSK 1070/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 876/19 w sprawie ze skargi F. w K. na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 26 czerwca 2019 r., nr 457/RR/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z 13 marca 2019 r. nr 204/RR/2019; 3. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz F. w K. 1 120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/GI 876/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (zwany dalej także "Sądem I instancji") oddalił skargę F. w K. (zwanej dalej "skarżącą") na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego (zwanego dalej "organem") z 26 czerwca 2019 r., nr 457/RR/2019, w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007 – 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie umowy UDA-RPSL.03.01.01-00-052/09-00 z 1 lipca 2010 r. zawartej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. Priorytet III Turystyka. Działanie 3.1 Infrastruktura zaplecza turystycznego Poddziałanie 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/ przedsiębiorstwa współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, skarżąca realizowała objęty nią projekt "(...)", w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości skutkujące wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie z 3 lipca 2012 r. nr 4/2012 zobowiązującej skarżącą do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej kwoty dofinansowania w wysokości 586.630,60 zł. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

Wnioskiem z 11 lipca 2016 r. były członek zarządu skarżącej wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji kwestionując prawidłowość jej doręczenia. Organ, decyzją z 1 marca 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.").

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 16 maja 2017 r. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez byłego członka zarządu skarżącej – D. Ś. Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. WSA skargę oddalił. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna (sygn. akt I GSK 2218/18).

W dniu 13 listopada 2018 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 lipca 2012 r. o zwrocie dofinansowania w związku ze skierowaniem jej do podmiotu, który od 7 grudnia 2011 r. do 6 sierpnia 2018 r. (data powołania przez Radę F. nowego zarządu) nie posiadał organu uprawnionego do jej reprezentacji. Zdaniem skarżącej powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Postanowieniem z 13 marca 2019 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził, że wniosek ten wszczął kolejne administracyjne postępowanie nadzwyczajne, podczas gdy w toku jest postępowanie sądowe przed NSA wszczęte w tym samym trybie nadzwyczajnym z tej samej przyczyny, co powoduje, że doszło do zbiegu postępowań przedmiotowo tożsamych.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podkreśliła, że zawieszenie jest wadliwe, gdyż w sprawie zawisłej przed NSA ze skargi byłego członka zarządu skarżącej – D. Ś. – organ odmówił wszczęcia postępowania ponieważ wnioskodawca nie był stroną postępowania.

Postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. organ nadzoru, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869), art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz.512; dalej zwanej "u.f.p."), art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1307) utrzymał w mocy własne postanowienie z 13 marca 2019 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 lipca 2012 r. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy tej samej decyzji oraz wniosku o jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym z tej samej podstawy prawnej i faktycznej, co powoduje, że tożsamość spraw jest oczywista. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w sprawie zawisłej przed NSA przedmiotem sporu była kwestia statusu skarżącej jako strony postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podjęcie zawieszonego postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 lipca 2012 r.

Zaskarżonym wyrokiem z 8 stycznia 2020 r. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd uznał, że w toku są dwa postępowania, administracyjne i sądowe dotyczące kontroli w trybie nadzwyczajnym tej samej decyzji i w jednym oceniono merytorycznie kwestię zaistnienia przesłanki nieważnościowej. W konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej sprawie, a następnie powrotu tej sprawy na etap postępowania administracyjnego zostanie wykluczona zależność pomiędzy tymi sprawami.

Skarżąca wniosła skargą kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji swojego obowiązku kontroli orzeczeń administracji pod względem zgodności z prawem, wynikającego z art. 1 § 2 ustawa z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej zwanej "p.u.s.a.") oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

a) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

b) naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez odmówienie mocy wiążącej prawomocnemu orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 2218/18;

c) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie kompletnych akt sprawy – poprzez wybiórcze odwołanie się do akt sprawy I GSK 2218/18, z pominięciem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2019 r.;

W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

a) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

b) naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez odmówienie mocy wiążącej prawomocnemu orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2019 r., sygn akt I GSK 2218/18;

c) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie kompletnych akt sprawy – poprzez wybiórcze odwołanie się do akt sprawy I GSK 2218/18, z pominięciem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/1).

Odnosząc powyższe do skargi kasacyjnej F., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 621/17, wynika, że wprawdzie przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu była wydana przez instytucję zarządzającą (Zarząd Województwa Śląskiego) decyzja, utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tegoż organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania ze środków europejskich. Jednakże Sąd w tym orzeczeniu zajął się zagadnieniem możliwości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu dofinansowania przez D. Ś. i uznał, że wniosek ten nie pochodzi od strony, bowiem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do F. stroną takiego postępowania niewątpliwie byłaby ta F., jako że dla niej – jako beneficjenta - regulacje ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i przepisy unijne ustanawiają prawa i obowiązki, co znalazło wyraz najpierw w umowie o dofinasowanie wraz z aneksami, a następnie w decyzjach zobowiązujących do zwrotu.

Natomiast dla określonych tą umową i decyzją praw i obowiązków D. Ś. nie posiada statusu strony, jako że nie dotyczą one jej interesu prawnego. Ma ona w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny, który jednak nie rodzi uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu w świetle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 157 § 2 K.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że z zestawienia art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. wynika, że z dniem doręczenia organowi żądania strony następuje wszczęcie wstępnej fazy postępowania, w którym organ administracji bada, czy podanie pochodzi od osoby posiadającej legitymację procesową oraz czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, z zatem bada m.in. czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony w danym postępowaniu. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że nie pochodzi on od strony, winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, tj. odmówić wszczęcia postępowania, zamiast rozpatrywać wniosek strony merytorycznie. Tym niemniej Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w przypadku obu trybów strona nie uzyskałaby rozstrzygnięcia, jakiego żądała tj. stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej F. do zwrotu otrzymanych środków. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas prowadzi do uchylenia decyzji lub postanowienia, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizując powyższy wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2018 r., należy wskazać, że nie rozstrzygał on o zasadności żądania D. Ś. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 lipca 2012 r. Dokonał jedynie weryfikacji zaskarżonej decyzji z 16 maja 2017 r. z formalnego punktu widzenia uznając, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony.

Zatem przesądzenie przez Sąd kwestii braku uznania danego podmiotu za stronę postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w innym postępowaniu zainicjowanym przez drugi podmiot (stronę) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej kwoty dofinansowania.

W konsekwencji oczekiwanie na rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu z 17 stycznia 2018 r. było bezpodstawne.

W ocenie Sądu nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma bowiem znaczenia na jakiej podstawie nieważnościowej oparto oba wnioski, jak również i to, że dotyczą tej samej decyzji. Istotne jest, że w pierwszej sprawie (z wniosku byłego członka zarządu – D. Ś.) rozstrzygnięcie dotyczy zagadnienia o charakterze formalnym, nie zaś merytorycznym. Nie oceniano bowiem kwestii zaistnienia przesłanki nieważnościowej. W konsekwencji w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę kasacyjną D. Ś. badaniu podlega jedynie kwestia tego, czy zasadnie odmówiono jej przymiotu strony uprawnionej do inicjowania postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), czy też nie. Dopiero w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej sprawie, a następnie powrotu tej sprawy na etap postępowania administracyjnego powstanie zależność pomiędzy tymi sprawami.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wskazywana przez organ oraz Sąd I instancji uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17. Zgodnie z tą uchwałą "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego". Przytoczona uchwała odnosi się zatem do jednoczesności nadzwyczajnego postępowania (administracyjnego lub podatkowego) i postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest akt administracyjny wydany w trybie zwykłym. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak wskazano dotyczy sytuacji jednoczesnego toczenia się sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest de facto odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (kwestia formalna) z postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia podjętego w trybie zwykłym (kwestia merytoryczna).

To zaś powoduje, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem nie ziściły się przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości (punkt pierwszy sentencji wyroku). Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (punkt drugi sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego zasądzonych od organu na rzecz skarżącej orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1935). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczona opłata od skargi w wysokości 200 zł, opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku w wysokości 100 zł, opłata od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za reprezentowanie skarżącego przed WSA w wysokości 480 zł oraz za reprezentowanie skarżącego przed NSA w wysokości 240 zł.