I GSK 107/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 347/19 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w S. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 28 listopada 2018 r. nr 02/11/2018 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 347/19 oddalił skargę "P." Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca) na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) z dnia 28 listopada 2018 r., nr 02/11/2018 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju poprzez błędne zastosowanie przesłanek opisanych w tym przepisie;

2. art. art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2022 r., poz. 2279; dalej: ustawa o NCBiR) poprzez brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej złożonych w skardze na decyzję nr 02/11/2018 NCBiR z dnia 29 listopada 2018 r.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik Spółki przesłał artykuł dotyczący kontroli w NCBiR na zlecenie CBA w celu wykazania problematyki w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Zatem NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, w przypadku zaś zarzutu formułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wymogów.

Mając na uwadze wyjaśnienia poczynione w przedmiocie wymogów stawianych autorowi skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się w sposób merytoryczny do sformułowanych zarzutów, a to z następujących względów.

W ramach pierwszego z zarzutów wskazano na błędne zastosowanie przesłanek wskazanych w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o NCBiR. Wskazane regulacje ustawowe zawierają określenie łącznie 9 kryteriów oceny wniosków (dwa zawarte są w ust. 1, natomiast pozostałe siedem w ust. 2 przywołanego art. 39. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym jednoznacznie (tj. poprzez wskazanie skonkretyzowanych przepisów w postaci artykułu ustępu oraz punktu ustawy) ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu które z kryteriów zostały błędnie zastosowane. Nie wskazał także - co mógł uczynić alternatywnie do skonkretyzowania naruszonych przepisów, o którym mowa powyżej - na wynikającą z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o NCBR, jego zdaniem, normę prawną i jej treść, a także sposób w jaki sposób norma ta została naruszona (zob. np. wyroki NSA: z 6 września 2023 r., I OSK 89/23; z 28 czerwca 2023 r., I OSK 1046/22). Wprawdzie z uzasadnienia mogłoby wynikać, że skarżąca kasacyjnie wskazuje m.in. na kryterium innowacyjności, wartości naukowej oraz możliwości zastosowania wyników projektu w gospodarce. Tyle tylko, że argumentacja w tym zakresie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych w sprawie i stanowi polemikę ze stanowiskiem organu, którego decyzja była przedmiotem kontroli Sąd I instancji. Brak jest natomiast określenia na czym miałoby polegać błędne zastosowanie przepisów prawa przez WSA. Za takowe nie można uznać twierdzenia o powielaniu w uzasadnieniu wyroku "argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji NCBiR, co nie świadczy o wnikliwym zbadaniu skargi".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. (zob. np. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (zob. np.: wyroki NSA: z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, z dnia 1 grudnia 2010 r., 31 października 2023 r., I GSK 1258/20). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Ocena treści wniosku o dofinansowanie projektu stanowi ocenę z istotnych dokumentów postępowania i jako taka może być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutem naruszenia prawa materialnego (por.: wyrok NSA z 19 maja 2023 r., III OSK 20/22).

Nieskuteczny ze względów formalnych jest także drugi z zarzutów, określony jako naruszenie prawa materialnego (art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR) "poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej złożonych w skardze na decyzję (...) NCBiR (...)". Przede wszystkim wskazać należy, iż jego określenie ("brak odniesienia się do zarzutów") wskazujące na wadliwość postępowania w sprawie oraz nawiązujące do niego uzasadnienie jakoby Sąd I instancji nie zbadał prawidłowo skargi wykazuje jednoznacznie, iż dotyczy on kwestii procesowych, a nie materialnych. Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca przy tym aby zaskarżonym wyrokiem nastąpiło naruszenie danych przepisów p.p.s.a. W takim stanie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać jego oceny merytorycznej, jako że związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się końcowo do pisma z dnia [...] czerwca 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wskazane pismo/wniosek nie mógł być uwzględniony, gdyż zawiera bowiem jedynie artykuł prasowy i - jako takie – ani nie jest wiążące dla Sądu, ani też nie ma żadnego waloru dowodowego w niniejszej sprawie, tym bardziej, że w sprawie nie zgłoszono zarzutów natury procesowej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.