I GSK 1050/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1323/19 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., nr 1401-IEE1.711.1.185.2019.2.KO w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr 1435.SEE.711.590.2019.EJ; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 1 020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1323/19, oddalił skargę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwanej "PARP" lub "skarżącą") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej zwanego "DIAS") z 12 czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście prowadził postępowanie egzekucyjne wobec I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej "spółką") na podstawie, wystawionego przez PARP, tytułu wykonawczego z 12 marca 2018 r. obejmującego należność z tytułu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków za okresy 11 sierpnia 2014 r., 22 sierpnia 2014 r., 28 maja 2015 r. i 10 czerwca 2015 r., w łącznej kwocie należności głównej 254.800,20 zł.

Organ egzekucyjny, na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego, dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego spółki. W odpowiedzi na zawiadomienie o zajęciu bank pismem z 23 marca 2018 r. poinformował organ egzekucyjny, że nie prowadzi rachunku bankowego dla spółki.

Postanowieniem z 25 marca 2019 r. organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku spółki na podstawie tytułu wykonawczego z 12 marca 2018 r., stwierdzając, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W uzasadnienia postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazano, że organ egzekucyjny w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonał jednego nieskutecznego zajęcia wierzytelności z rachunku bakowego, przeprowadził analizę danych dostępnych w Systemie Rejestracji Centralnej SERCE, Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych i danych będących w posiadaniu organu egzekucyjnego, jako organu podatkowego oraz kierował zapytania do banków zgłoszonych do systemu Ognivo, Centralnego Rejestru Pojazdów i Kierowców i ZUS.

Zawiadomieniem z 25 marca 2019 r. organ I instancji poinformował wierzyciela o wysokości obciążających go kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 12 marca 2018 r.

Pismem z 3 kwietnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w trybie art. 64c § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438; dalej zwanej "u.p.e.a.").

Postanowieniem z 29 kwietnia 2019 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Warszawa-Śródmieście z 29 kwietnia 2019 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami bezskutecznego postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 12 marca 2018 r., wystawionego na spółkę w kwocie 3.101,30 zł.

Po rozpoznaniu zażalenia DIAS, postanowieniem z 12 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy postanowienie Pierwszego Urzędu Skarbowego w Warszawa-Śródmieście z 29 kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ II instancji uznał, że organ egzekucyjny prawidłowo stwierdził wynikającą z przepisów prawa konieczność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oraz precyzyjnie określił kwotę kosztów egzekucyjnych i sposób jej naliczenia w odniesieniu do tytułu wykonawczego.

Wskazał, że powstał obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej wobec doręczenia zobowiązanej spółce odpisu tytułu wykonawczego (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Ustalono, że kwota należności głównej wraz z odsetkami wyliczonymi na dzień wpływu tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego (16 marca 2018 r.) wynosiła 310.130,78 zł (należność główna – 254.800,20 zł + odsetki – 55.330,58 zł). Od tej kwoty naliczone zostały koszty egzekucyjne w wysokości 3.101,30 zł, obejmujące 1% opłaty manipulacyjnej, określone w postanowieniu z 29 kwietnia 2019 r., co nie stanowi naruszenia przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.

Odnosząc się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 z 28 czerwca 2016 r. organ wyjaśnił, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w ww. wyroku.

Na powyższe postanowienie DIAS z 12 czerwca 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 23 grudnia 2019 r. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że między naliczoną opłatą a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi rażąca dysproporcja, zaś zestawienie wysokości naliczonych opłat z wysokością egzekwowanej należności prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia równowagi między interesem państwa, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.

W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał określenia kosztów egzekucyjnych zgodnie z prawem i wskazaniami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, toteż ustalone w ten sposób koszty należy uznać za konstytucyjne w świetle tego wyroku.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. – zaskarżając wyrok w całości, wywiódł pełnomocnik PARP, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 64 § 6 u.p.e.a w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie w sytuacji gdy brak określenia maksymalnej opłaty egzekucyjnej i maksymalnej opłaty manipulacyjnej w tych przepisach stanowi o ich niekonstytucyjności w świetle wyroku z 28 czerwca 2016 r., TK (sygn. akt SK 31/14), a brak uchylenia przedmiotowych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny nie daje podstaw do ich określania w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej, a w konsekwencji stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca wskazuje również na naruszenie:

2. przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a.") oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia DlAS z 12 czerwca 2019 r. nr 1401-1EE1.711.1.185.2019.2.KO, przede wszystkim poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, a tym samym nie uwzględnienie dyrektyw, jakie dla możliwości zastosowania uznanego za niekonstytucyjny przepisu z art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14);

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie koresponduje z treścią zarzutów i jest wewnętrznie niespójne w kontekście jego weryfikacji, w szczególności poprzez stwierdzenie, że do czasu podjęcia interwencji ustawodawcy konstytucyjność art. 64 § 6 u.p.e.a. zapewniać powinno jego stosowanie z uwzględnieniem dyrektyw TK przy jednoczesnym pominięciu dyrektyw przy ustaleniu opłaty manipulacyjnej i w konsekwencji nie uwzględnieniu konieczności uzależnienia wysokości przywołanej opłaty od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych nakład pracy organu egzekucyjnego, co skutkowało ww. stosowanie z czynności czy nieumotywowaniem w uzasadnieniu swojego wyroku, w sposób przekonujący, że organy wykazały tzw. "racjonalną zależność" między wysokością opłaty manipulacyjnej w kwocie 3.101,30 zł a czynnościami organu, za które została naliczona ww. opłata w maksymalnej wysokości wynoszącej 1 % od dochodzonej należności publicznoprawnej;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia DlAS z 12 czerwca 2019 r. nr 1401-1EE1.711.1.185.2019.2.KO oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Warszawa-Śródmieście z 29 kwietnia 2019 r. nr 1435.SEE.711.5.90.2019.EJ wydanych z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.;

3. przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokonane przez organ odwoławczy obciążenie skarżącej opłatą manipulacyjną w łącznej maksymalnej wysokości 3.101,30 zł odpowiada prawu i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości tej opłaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Wskazując powyższe okoliczności zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Autor skargi kasacyjnej nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. postanowienia Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z 7 listopada 2019 r., "Oceny skutków regulacji projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15.10.2018 r." na okoliczności powołane w skardze, tj., że wyliczenie wartości czynności egzekucyjnej jest możliwe w oparciu o stan faktyczny, a ponadto, że wysokość opłaty manipulacyjnej w wysokości 100 złotych w pełni refinansuje cały aparat egzekucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. W tym stanie rzeczy kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej, normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Za skuteczne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący kasacyjnie PARP wskazał na: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a., przede wszystkim poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, a tym samym nieuwzględnienie dyrektyw, jakie dla możliwości zastosowania zakwestionowanego przez Trybunał art. 64 § 6 u.p.e.a. ma jego wyrok z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie koresponduje z treścią zarzutów, w szczególności w zakresie pominięcia dyrektyw TK przy ustalaniu opłaty manipulacyjnej i w konsekwencji nieuwzględnieniu konieczności uzależnienia wysokości przywołanej opłaty od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych czynności czy nakład pracy organu egzekucyjnego, co skutkowało nieprzekonującym umotywowaniem, że organy wskazały tzw. "racjonalną zależność" między wysokością opłaty manipulacyjnej w kwocie 3.101,30 zł a czynnościami organu, za które została naliczona ww. opłata w maksymalnej wysokości wynoszącej 1% od dochodzonej należności publicznoprawnej; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia DIAS oraz poprzedzającego go postanowienia NUS wydanych z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokonane przez organ odwoławczy obciążenie skarżącej opłatą manipulacyjną w łącznej maksymalnej wysokości 3.101,30 zł odpowiada prawu i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy.

Zarzuty te mogą być rozpoznane łącznie, gdyż posiadają wspólny mianownik, a mianowicie zmierzają one do wykazania nierozpoznania sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, przede wszystkim w zakresie nierozważenia zgodnie z orzeczeniem TK sygn. akt SK 31/14 okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych, poniesionym nakładzie pracy przez organ w zakresie ich wykonania oraz czasochłonności tych czynności. Tym samym wskazują na nieuwzględnienie wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zawartych w ww. wyroku co do możliwości zastosowania przepisów art. 64 § 6 u.p.e.a., uznanych przez TK za niezgodne w pewnym ich zakresie z Konstytucją.

Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 listopada 2016 r. w sprawie SK 31/14 orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał wskazując motywy rozstrzygnięcia podkreślił, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej. W myśl którego nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu. Wyrok Trybunału dotyczy bowiem tzw. pominięcia prawodawczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw aktu administracyjnego (wydanej decyzji/postanowienia). W tej kwestii wypowiadał się już wielokrotnie NSA, przykładowo w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3701/18 (treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podzielając prezentowaną w tych wyrokach argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie powoduje – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją – utraty mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19). Analogiczna sytuacja odnosi się do przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po uwzględnieniu powołanego wyroku TK, wskazuje się, że dopóki ustawodawca nie wprowadzi w ustawie stosownych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Tak więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu. Zdaniem Sądu, dokonując oceny czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu (por. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 849/19).

NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania prezentowane w orzecznictwie wskazujące na brak podstaw do naliczania opłaty egzekucyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), co uczyniły również organy i w tej sprawie, w przypadku braku skutecznego zajęcia rachunku bankowego ze względu na brak środków pieniężnych na koncie. Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 882/19 i wyroki NSA z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, sygn. akt I GSK 2918/18).

Natomiast w zakresie opłaty manipulacyjnej NSA uważa, że jest ona należna, bez względu na fakt czy egzekucja była skuteczna (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198, wyrok NSA z 9 kwietnia 2019, sygn. akt II FSK 3802/18, LEX nr 2693060, wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1338/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17).

Wypada w tym zakresie podkreślić, że opłata egzekucyjna pobierana jest za zajęcie wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), natomiast opłata manipulacyjna zależna jest nie od skutecznego zajęcia a od kwoty egzekwowanych należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06 oraz wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06). Przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W związku z tym czynność polegająca na doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego mieści się w katalogu czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06).

Trafnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, motywując zapadłe rozstrzygniecie w odniesieniu do zasadności naliczenia i pobrania opłaty manipulacyjnej, uznał, że jej pobranie stanowi swoisty zwrot wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych, a obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i zostaje naliczana w wysokości 1% od egzekwowanych należności wraz z odsetkami.

Sąd I instancji stwierdził jednak dalej, że "pomimo braku uregulowania ustawowo maksymalnej kwoty opłaty manipulacyjnej w art. 64 § 6 u.p.e.a., organ odwoławczy prawidłowo ustalił koszty egzekucyjne, z uwzględnieniem wytycznych ujętych w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z uzasadnienia postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wynika, że organ egzekucyjny w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonał jednego nieskutecznego zajęcia wierzytelności z rachunku bakowego, przeprowadził analizę danych dostępnych w Systemie Rejestracji Centralnej SERCE, Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych i danych będących w posiadaniu organu egzekucyjnego jako organu podatkowego oraz kierował zapytania do banków zgłoszonych do systemu Ognivo, Centralnego Rejestru Pojazdów i Kierowców i ZUS." Sąd I instancji uznał, że między naliczoną opłatą a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi rażąca dysproporcja.

Przywołane stanowisko Sądu I instancji co do zasadności naliczenia kosztów w postaci opłaty manipulacyjnej w wysokości 3.101,30 zł, stanowi jedyną wypowiedź tegoż Sądu motywującą usprawiedliwienie ustalenia wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej. Brak zatem wyważenia w kontekście wyroku Trybunału wysokości kosztów tej opłaty, która powinna być powiązana z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, a stosunek wysokości kosztów egzekucyjnych i czynności, za dokonanie których została ona pobrana powinien pozostawać w racjonalnej zależności. Tym samym nie wykazano, jakie konkretne wydatki w powiązaniu z określonymi czynnościami egzekucyjnymi poniósł organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym.

Tym samym uznać należy, że Sąd I instancji niewystarczająco zbadał adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności oraz stopnia efektywności egzekucji. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał natomiast, z wyżej wskazanych przyczyn, zarzut PARP zmierzający do wykazania, że stosowanie art. 64 § 6 u.p.e.a. w zgodzie z Konstytucją wymaga całkowitego zrezygnowania z pobierania opłaty manipulacyjnej.

Za niezasadny uznać należy również wniosek skarżącej kasacyjnie o dopuszczenie dowodu z dokumentów, ponieważ "Oceny skutków regulacji projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15.10.2018 r." stanowi jedynie propozycją ustawodawcy zawartą w projekcie legislacyjnym, a zatem nie może być uznany za dowód niezbędny dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go postanowienie organu nadzoru. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).