Sygn. akt I CSK 202/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)
SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
Protokolant Anna Matura
w sprawie z powództwa K. C. i in. , przeciwko
Skarbowi Państwa – Wojewodzie M.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 19 maja 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 2 października 2009 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od strony pozwanej na
rzecz powodów kwotę 5 400 zł (pięć tysięcy czterysta złotych)
tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Sąd pierwszej instancji uwzględnił powództwo następców prawnych
współwłaścicieli o zapłatę odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem w dniu
25 stycznia 1957 r. niezgodnej z prawem decyzji, odmawiającej przyznania
prawa własności czasowej do nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze
m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej „dekretem”. Wskazał jako
podstawę rozstrzygnięcia art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), uznając za udowodnione wystąpienie wszystkich
przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa.
Apelację pozwanego oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 2 października
2009 r.
Za nieuzasadniony uznał Sąd odwoławczy zarzut apelującego podważający
legitymację czynną powoda E. Y. Przyjął, że przedmiotem cesji dokonanej w 1998
r. przez A. B. na rzecz tego powoda był przelew roszczeń odszkodowawczych, a
więc przelew wierzytelności, której źródłem był delikt administracyjny pozwanego.
Sąd ten uznał, że z mocy art. 31 § 1 p.p.m. zobowiązanie nie wynikające z
czynności prawnej podlega prawu państwa miejsca zdarzenia będącego źródłem
zobowiązania, a prawo polskie nie wymaga szczególnej formy dla dokonania
przelewu takiej wierzytelności.
Sąd drugiej instancji nie podzielił stanowiska pozwanego o braku związku
przyczynowego pomiędzy szkodą powodów, polegającą na utracie prawa
wieczystego użytkowania, a wadliwą decyzją. W ocenie tego Sądu, zdarzeniem
mającym wpływ na istnienie tego związku przyczynowego może być ostateczna
decyzja odmawiająca ustanowienie własności czasowej, wydana po stwierdzeniu
nieważności decyzji stanowiącej podstawę dochodzonego roszczenia. Ona bowiem
przesądzałaby, że prawo własności czasowej nie powinno być przyznane, a zatem
jego nieprzyznanie nie może być źródłem szkody podlegającej naprawieniu.
Ponieważ w wyniku ponownego rozpoznania wniosku decyzją z dnia 8 maja 2008 r.
odmówiono ustanowienia w odniesieniu do części nieruchomości prawa
3
wieczystego użytkowania z powodu trwałego rozdysponowania gruntu, przeto
powyższe prowadzi w ocenie Sądu Apelacyjnego do wniosku, że nie da się
skutecznie zaprzeczyć istnieniu związku przyczynowego między szkodą powodów
a wadliwą decyzją z 1957 r.
Ponadto Sąd odwoławczy ocenił, że przepis art. 54 ustawy z dnia 12 marca
1958 r., rozszerzający z uwzględnieniem art. 3 tej ustawy podstawy wydania decyzji
odmownej w stosunku do podstaw wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu miał
zastosowanie do spraw w toku, a zatem późniejsze ustawowe przesłanki odmowy
przyznania użytkowania wieczystego nie miały znaczenia przy ocenie decyzji
wydanej w 1957 r., a więc przed ich wejściem w życie.
Sąd Apelacyjny ponadto uznał, że art. 7 ust. 4 dekretu wyklucza istnienie po
stronie byłego właściciela roszczenia o przyznanie prawa użytkowania wieczystego
na nieruchomości zamiennej, a po stronie gminy istniała na mocy tego przepisu
uznaniowość w zaofiarowaniu nieruchomości zamiennej.
Sąd odwoławczy nie podzielił nadto stanowiska, aby wystąpienie
z roszczeniem odszkodowawczym było uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem
trybu administracyjnego w przedmiocie ustanowienia prawa na podstawie art. 7
ust. 4 dekretu.
Nieuwzględniając również zarzutu przedawnienia roszczenia powodów Sąd
drugiej instancji stwierdził, że art. 160 § 6 k.p.a. jest wyłączną podstawą dla
określenia wymagalności i 3 letniego terminu przedawnienia roszczenia powodów.
Pozwany Skarb Państwa zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego,
opierając skargę kasacyjną na zarzutach mieszczących się w ramach pierwszej
podstawy kasacyjnej.
Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego obejmują:
- art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. przez przyjęcie istnienia
adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją PRN
m. st. Warszawy z dnia 25 stycznia 1957 r., a szkodą powodów;
- art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w zw. z art. 361 § 1
4
i § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie jako eliminującego wystąpienie
związku przyczynowego oraz szkody;
- art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. przez
przyjęcie, że art. 7 ust. 4 dekretu nie ma wpływu na przesłankę
odpowiedzialności w postaci szkody;
- art. 25 § 2 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. – Prawo prywatne
międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm.) przez uznanie braku
wymogu zachowania formy aktu notarialnego dla umowy przelewu praw
spadkowych nawet, jeżeli prawa te związane są z prawami do
nieruchomości.
Zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia
12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17,
poz. 70) uzasadniono wadliwym przyjęciem, że ma on zastosowanie jedynie do
spraw toczących się w chwili jego wejścia w życie.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego
uchylenie i reformatoryjne orzeczenie oddalające w całości powództwo.
Powodowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwanego wnieśli
o oddalenie w całości tej skargi i o zasądzenie kosztów postępowania.
Zakwestionowali zarzut wadliwego przyjęcia istnienia normalnego związku
przyczynowego, twierdząc że dochodzą roszczenia z tytułu wydania bezprawnego
orzeczenia administracyjnego, a nie z tytułu bezprawnej zabudowy ich gruntu.
W ocenie powodów okoliczność nieprzyznania im prawa użytkowania
wieczystego nieruchomości zamiennej na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu nie
pozbawiła ich prawa żądania naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem
„orzeczenia dekretowego” niezgodnego z prawem.
Nadto powodowie ocenili jako niezrozumiały zarzut pozwanego naruszenia
art. 25 § 2 p.p.m., twierdząc, że umowa cesji praw spadkowych nie dotyczyła prawa
własności nieruchomości lecz przelewu roszczeń wynikających z dekretu
warszawskiego, ponieważ przedmiotowa nieruchomości stanowiła własność
5
m. st. Warszawy i nie mogła być przedmiotem rozporządzenia między stronami
umowy przelewu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie wobec braku
uzasadnionych podstaw.
Chronologicznie na wstępie wymagał oceny zarzut niewłaściwego
zastosowania art. 25 § 2 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. – Prawo prywatne
międzynarodowe (Dz.U. Nr 46, poz. 290 ze zm.), zwanej dalej „p.p.m.”, ponieważ
ma on znaczenie dla oceny czynnej legitymacji procesowej powoda E. Y. Zarzut ten
okazał się nieuzasadniony, ponieważ skarżący błędnie uznał, że przelew praw
spadkowych, obejmujących roszczenia związane z decyzją odmawiającą
przyznania prawa własności czasowej, wymaga formy aktu notarialnego, o czym
stanowi art. 25 § 2 p.p.m. Tymczasem przepis ten stanowił, że zobowiązanie
dotyczące nieruchomości podlegało prawu państwa, w którym nieruchomość jest
położona. Nie było zatem podstaw do stosowania tego przepisu w sytuacji, w której
Sąd Apelacyjny jednoznacznie zakwalifikował umowę cesji z dnia 18 listopada
1998 r., zawartą między A. B. a powodem E. Y., jako dotyczącą przelewu roszczeń
odszkodowawczych będących następstwem wadliwej decyzji administracyjnej,
a nie jako zobowiązanie dotyczące nieruchomości. Taki charakter przedmiotu
zobowiązania wynikającego z umowy przelewu wierzytelności nie uzasadniał
zastosowania art. 25 § 2 p.p.m. Natomiast przelew takiej wierzytelności podlegał
prawu właściwemu dla tej wierzytelności, ponieważ art. 25 § 1 p.p.m. nie uprawniał
do wyboru prawa dla przelewu wierzytelności (v. wyrok SN z dnia 19 grudnia
2003 r., III CK 80/02, OSNC 2005/1/17).
Nieuzasadnionym okazał się również zarzut skarżącego naruszenia art. 160
§ 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. wskutek przyjęcia istnienia adekwatnego
związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją PRN m. st. Warszawy z dnia
25 stycznia 1957 r., a szkodą powodów. Stwierdzenie przez uprawniony organ
administracyjny niezgodności decyzji administracyjnej z prawem wiąże sąd
w zakresie wypełnienia podstawowej przesłanki odpowiedzialności
odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 k.p.a., ale nie przesądza jeszcze
6
o istnieniu pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności wynikających z k.c.,
w tym także o wystąpieniu normalnego związku przyczynowego (v. wyrok SN
z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02. niepubl.). O tym, w jakim zakresie szkoda,
wynikająca z bezprawnego niezaspokojenia przez pozwanego uprawnienia do
przyznania prawa wynikającego z przepisów dekretu, jest normalnym następstwem
takiego zaniechania, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy mających
znaczenie w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 k.c. Punktem wyjścia
przy badaniu normalnego związku przyczynowego powinno być ustalenie, czy fakt
wskazany jako sprawcza przyczyna szkody stanowi conditio sine qua non jej
wystąpienia (v. uchwała SN z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC
2004/1/4).
W rozpoznawanej sprawie wymagałoby to udzielenia odpowiedzi na pytanie,
czy uszczerbek majątkowy doznany przez powodów, a wynikły z niezaspokojenia
wynikającego z dekretu uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub
prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) w następstwie
wydania w 1957 r. nieważnej decyzji rażąco naruszającej uprawnienie powodów
wskutek odmowy uwzględnienia ich wniosku, wystąpiłby także wtedy, gdyby
w 1957 r. zapadła decyzja zgodna z prawem, tj. uwzględniająca ich wniosek
złożony w 1949 r. w trybie art. 7 dekretu. Odpowiedź na to pytanie musi być
negatywna, co przesądza o istnieniu normalnego związku przyczynowego
pomiędzy szkodą powodów a tzw. decyzją sprawczą z 1957 r. Gdyby bowiem
wydana w tym okresie decyzja była korzystna dla poprzedników prawnych
powodów, to jej skutkiem byłby brak szkody w postaci niezaspokojenia uprawnienia
przysługującego z mocy przepisów dekretu. O adekwatności przyczynowo –
skutkowej następstw przesądza normalny przebieg zdarzeń, weryfikowany przez
sąd jego wiedzą o tych zdarzeniach w chwili orzekania oraz zobiektywizowane
kryteria wynikające z doświadczenia życiowego i zdobyczy nauki, ale także
poczucie prawne sędziego (v. uzasadnienie uchwały SN z dnia 21 marca 2003 r.,
III CZP 6/03, OSNC 2004/1/4).
Za zdarzenie niweczące istnienie takiego normalnego związku przyczynowego
między decyzją tzw. „sprawczą” z 1957 r. a szkodą nie może być uznana decyzja
Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 maja 2008 r., wydana w następstwie
7
ponownego rozpoznania wniosku i odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania
wieczystego w odniesieniu do części działek ewidencyjnych nr 117/3 i nr 115.
Zważyć bowiem należy, że decyzja z dnia 8 maja 2008 r., wydana w następstwie
ponownego rozpoznania wniosku, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji z dnia
13 listopada 2000 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego (tzw. „decyzji
nadzorczej”), którą stwierdzono nieważność tzw. „decyzji sprawczej” z 25 stycznia
1957 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu i pozbawiającej
w ten sposób poprzedników prawnych powodów przysługującego im prawa.
Zważywszy, że w dacie wydania przez SKO tzw. „decyzji nadzorczej”, tj.
w dniu 13 listopada 2000 r., obowiązywały już od wielu lat przepisy art. 3 ust. 2 i art.
51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), rozszerzające w stosunku do art. 7 ust. 2
dekretu katalog przesłanek odmowy przyznania prawa własności czasowej także
w odniesieniu do decyzji odmownych wydanych (jak w sprawie niniejszej) przed
wejściem w życie ostatnio powołanej ustawy, to przyjąć należy, że organ wydający
w 2000 r. tzw. „decyzję nadzorczą” miał obowiązek stosować także przepisy tej
ustawy. Oznacza to, że SKO stwierdził nieważność tzw. „decyzji sprawczej”
z 1957 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 ust. 2 dekretu,
już z uwzględnieniem znacznie rozszerzonego katalogu ustawowych przesłanek
dopuszczalności odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu.
W tej sytuacji późniejsza ocena, czy nieruchomość podlegałaby ewentualnie
wywłaszczeniu nie przerywa normalnego związku przyczynowego pomiędzy
wydaniem w 1957 r. z rażącym naruszeniem prawa nieważnej decyzji o odmowie
przyznania prawa własności czasowej gruntu, a szkodą powodów w postaci
nieuzyskania tego prawa do gruntu (v. wyrok SN z dnia 2 marca 2006 r., I CSK
90/05, OSNC 2006/11/193; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2008 r., I CSK 238/08;
niepubl.).
W postępowaniu sądowym o naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym
z prawem wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono następnie tzw.
„decyzją nadzorczą” nie wyeliminowaną z obrotu prawnego, Sąd nie jest władny
samodzielnie badać i ustalać, czy odmowa przyznania własności czasowej była
8
uzasadniona „planem zabudowania” obowiązującym w chwili wydania tej decyzji.
Oznaczałoby to bowiem niedopuszczalne wkroczenie sądu w materię zastrzeżoną
dla drogi postępowania administracyjnego i niedopuszczalne poddanie kontroli
sądu powszechnego tzw. „decyzji nadzorczej” stwierdzającej nieważność decyzji
pierwszej, tzw. „decyzji sprawczej”, z powodu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu
(wyrok SN z dnia 4 marca 2010 r., I CSK 380/09, niepubl.).
Tymczasem w judykaturze utrwalone jest stanowisko, że w postępowaniu
cywilnym niedopuszczalna jest kontrola prawidłowości zastosowania prawa
materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej (v. wyrok
SN z dnia 16 grudnia 2009 r., I CSK 175/069, OSNC 2010/7-8/115, oraz obszernie
powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo), a w razie toczącego się
postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia omawianego prawa
przyjmuje się konieczność zawieszenia równocześnie toczącego się postępowania
cywilnego w sprawie o odszkodowanie (wyrok SN z dnia 28 stycznia 2010 r., I CSK
251/09, niepubl.). Niedopuszczalna jest bowiem merytoryczna kontrola w postaci
antycypowania albo korygowania w sądowym postępowaniu cywilnym
o odszkodowanie decyzji organów administracyjnych, wydanych w przedmiocie
rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. wyrok
SN z dnia 15 października 2008 r., I CSK 235/08, niepubl.).
Ponowne wydanie w 2008 r. decyzji odmownej w wyniku ponownego
negatywnego rozpoznania wniosku nie eliminuje z obrotu prawnego tzw. „decyzji
nadzorczej” z 2000 r., następstwem której jest nadal utrzymywanie się skutku
nieważności tzw. „decyzji sprawczej” z 1957 r., której wydanie było zdarzeniem
wyrządzającym szkodę. Próby strony pozwanej odmiennego kwalifikowania
zdarzenia sprawczego i określania go mianem wcześniejszej zabudowy, bądź
zaniechania uprzedniego rozpoznania wniosku dekretowego przed dokonaniem tej
zabudowy, nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku,
ponieważ strona powodowa, określając podstawę faktyczną powództwa, wskazała
wyłącznie na wydanie nieważnej decyzji z 1957 r. jako na zdarzenie wyrządzające
szkodę, której naprawienia domaga się w tym procesie.
9
Jako nietrafne należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu w zw.
z art. 363 § 1 k.c. wskutek przyjęcia, że pierwszy z tych przepisów nie ma wpływu
na przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci szkody. Skarżący
zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 4 dekretu, a więc jego niewłaściwą
subsumpcję w ustalonym stanie faktycznym. Tymczasem hipoteza i dyspozycja
normy zawartej w tym artykule nie uzasadniają jego zastosowania w ustalonym
przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym i zaaprobowanym następnie przez
Sąd odwoławczy. Przepis objęty w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia, tj. art.
7 ust. 4 dekretu, przewiduje bowiem obowiązek określonego w nim zachowania się
innego podmiotu aniżeli strona pozwana i nie może przesądzać o niższym
rozmiarze szkody powodów, wywołanej wydaniem nieważnej decyzji
administracyjnej, w następstwie zaniechania zachowania się przez gminę w sposób
określony w art. 7 ust. 4 dekretu. Akceptacja stanowiska strony skarżącej
musiałaby prowadzić do irracjonalnego wniosku, że zaniechanie przez gminę
wykonania obowiązku ustawowego „zaofiarowania” uprawnionemu określonych
w tym przepisie praw miałoby skutkować ograniczeniem wysokości szkody
poniesionej przez tegoż uprawnionego w następstwie wydania przez organ
administracyjny nieważnej decyzji administracyjnej. Tymczasem szkodą powstałą
w następstwie wydania nieważnej decyzji administracyjnej jest uszczerbek
majątkowy wyrażający się wartością praw, których przyznania uprawnionym
odmówiono na mocy decyzji, której nieważność stwierdzono. Zakres tego
uszczerbku nie może więc ulegać ograniczeniu w następstwie zachowań
zobowiązanego z mocy dekretu podmiotu, na które to zachowanie uprawniony nie
ma wpływu, uwzględniając przesłanki stosowania art. 7 ust. 4 dekretu. Odwołania
się w ramach omawianego zarzutu do naruszenia art. 363 § 1 k.c. nie można
ocenić jako zarzutu uzasadnionego, ponieważ wymieniony przepis k.c. reguluje
określenie podmiotu, któremu przysługuje uprawnienie do wyboru sposobu
naprawienia szkody, natomiast przepis ten nie dotyczy określenia granic czy
rozmiarów szkody (wyrok SN z dnia 28 września 2005 r., I CK 113/05, niepubl.).
Ostatni z zarzutów skargi, a mianowicie błędnej wykładni art. 51 ust. 1 i 2
w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie
wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) okazał się częściowo
10
uzasadniony, bo jedynie w odniesieniu do art. 51 ust. 2 wymienionej ustawy.
Trafnie zakwestionował skarżący dokonaną przez Sąd Apelacyjny wykładnię tego
przepisu odnośnie do intertemporalnego ograniczenia jego zastosowania jedynie
do spraw toczących się w chwili jego wejścia w życie. Brzmienie przepisu art. 51
ust. 2 powołanej ustawy nie uzasadnia takiej jego interpretacji, która jednak
ogranicza się wyłącznie do tego przepisu, a nie do pozostałych powołanych
w ramach tego zarzutu. Zasadność zarzutu jedynie we wskazanym zakresie nie
miała jednak żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ pomimo
konieczności uwzględnienia rozszerzonych w 1958 r. ustawowych przesłanek
odmowy ustanowienia prawa własności czasowej przez organ oceniający w 2000 r.
ważność tzw. „decyzji sprawczej”, wydanej w 1957 r., organ ten wydając tzw.
„decyzję nadzorczą” stwierdził nieważność wcześniejszej decyzji będącej źródłem
szkody poprzedników prawnych powodów.
W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.
39814
k.p.c.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1
i § 3 k.p.c. oraz na podstawie § 6 pkt 7 w zw. z § 13 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności
adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
