I CSK 1266/24
POSTANOWIENIE
Sąd Najwyższy w Izbie Cywilnej w składzie:
SSN Dariusz Pawłyszcze
25 listopada 2025 r.
na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2025 r. w Warszawie
w sprawie z powództwa M. P.
przeciwko Gminie Miejskiej Kraków
o zapłatę,
na skutek skargi kasacyjnej M. P.
od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2023 r., I ACa 472/21,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
(G.G.)
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., I C 930/18, Sąd Okręgowy w Krakowie
oddalił powództwo inwestora przeciwko gminie o odszkodowanie za niezgodne z
prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej.
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd Apelacyjny w Krakowie
oddalił apelację inwestora.
Sąd drugiej instancji przyjął za własną podstawę faktyczną wskazaną
w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, ograniczającą się do okoliczności
niespornych. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione
wszystkie przesłanki odpowiedzialności określone w art. 4171 § 3 k.c. i art. 4171 § 2
k.c., gdyż brak jest prejudykatu, który stwierdziłby, że ostateczna decyzja
odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji była niezgodna
I CSK 1266/24
2
z prawem. Sąd odwoławczy podzielił oceną Sądu Okręgowego, że stosowanie
art. 417 k.c. nie może prowadzić to do obejścia przepisów art. 4171 § 2 lub 3 k.c.
Zdaniem inwestora do powstania szkody doprowadził szereg bezprawnych
działań pozwanego, a w szczególności podległej jednostki, tj. Zarządu Infrastruktury
Komunalnej i Transportu. W rzeczywistości obrazują one przebieg postępowania
administracyjnego, zakończonego ostatecznie decyzją odmowną. Sąd Apelacyjny
wskazał nadto, że inwestor posługuje się określeniem „szeregu działań”, nie
wskazując konkretnie, które z nich było bezprawne i doprowadziło do szkody.
Oczywiście możliwa jest sytuacja, w której pojedyncze zachowanie nie jest
bezprawne, ale cechy takiej nabiera w zestawieniu z innym. Tyle tylko, że w takiej
sytuacji zależności te należy wskazać, a nie przedstawić ciąg wydarzeń
składających się na postępowanie administracyjne, aby Sąd mógł wybrać i zestawić
niektóre z nich ze skutkiem korzystnym dla wnoszącego pozew.
W ocenie prawidłowości postępowania organu administracyjnego nie można
tracić z pola widzenia, że pod względem merytorycznym jego działania prowadzące
do wydania ostatecznej decyzji były przedmiotem oceny Sądów administracyjnych,
w których kompetencje w tym zakresie sądy powszechne wchodzić nie mogą.
Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny
badały przebieg postępowania administracyjnego pod kątem zarzutów zgłoszonych
także w niniejszym procesie, a postepowania przed tymi sądami zakończyły się
oddaleniem skargi na odmowę ustalenia warunków zabudowy.
Sąd Apelacyjny w dalszej kolejności wskazał, że odpowiedzialności
odszkodowawczej pozwanej opartej na przepisie art. 417 §1 k.c. można by
poszukiwać w działaniach pracowników ZIKiT, jako jednostki podległej gminie,
niepodlegających ocenie Sądów administracyjnych, przykładowo ewentualnych
bezzasadnych wzywaniach do uzupełniania dokumentacji, czy braku stosownych
pouczeń pociągających za sobą dodatkowe koszty (np. dodatkowe ekspertyzy,
zwiększone wydatki na pełnomocnika). Tyle tylko, że do tego rodzaju ewentualnych
zachowań nie przystaje szkoda w postaci przedstawionej przez inwestora, która
miała polegać na utraceniu zysku z planowanej inwestycji.
I CSK 1266/24
3
Ewentualne wadliwe działania pozwanej, czy podległej jej jednostki nie
pozostają także w adekwatnym związku z kosztami, które inwestor poniósł na
przygotowanie inwestycji. Część z nich powstało jeszcze przed złożeniem wniosku
o ustalenie warunków zabudowy, pozostałe niedługo po tym fakcie, przy czym
inwestor nie miał podstaw do przyjmowania, że wydana w sprawie decyzja będzie
korzystna. Działała te były podejmowane w ramach zwykłego ryzyka
gospodarczego.
Inwestor wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania ze względu na istotne
zagadnienia prawne, sprowadzające się do odpowiedzi na następujące pytania:
1. Czy odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem działania władzy
publicznej może być dochodzone na podstawie art. 417 § 1 k. c„ a nie na podstawie
art. 4171 § 2 i 3 k. c., czyli bez konieczności uprzedniego stwierdzenia we
właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, w
sytuacji w której powód upatruje źródła szkody w działaniach lub zaniechaniach
jakich dopuścił się podmiot publiczny uczestniczący w wykonywaniu władzy
publicznej, które co prawda są powiązane z wydaniem decyzji administracyjnej,
jednakże nie zostały podjęte wprost w toku postępowania administracyjnego
kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej i nie były podejmowane przez
organ prowadzący to postępowanie oraz wydający decyzję administracyjną
kończącą to postępowanie.
2. Czy możliwe jest dochodzenie odszkodowania obejmującego utracone
korzyści odpowiadające nieosiągniętym planowanym zyskom z niezrealizowanej
inwestycji deweloperskiej oraz wydatkom poniesionym na przygotowanie takiej
inwestycji, z tytułu szkody spowodowanej wadliwym i niezgodnym z prawem
działaniem władzy publicznej, powiązanym z procedurą wydawania decyzji
o warunkach zabudowy, które ostatecznie doprowadziły do odmowy ustalenia
warunków zabudowy. Rozstrzygnięcia wymaga więc to, czy nieuzyskanie decyzji
o warunkach zabudowy i wadliwe działania, które do tego doprowadziły, pozostają
w adekwatnym związku przyczynowym z tak określoną szkodą ?"
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I CSK 1266/24
4
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie orzeczenia lub decyzji,
art. 417 k.c. nie stosuje się, gdyż odpowiedzialność za wydanie orzeczenia lub
decyzji reguluje art. 4171 § 2 k.c. Warunkiem odpowiedzialności jest ostanie się
tego orzeczenia lub decyzji w wyniku ewentualnych odwołań oraz stwierdzenie we
właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Skarżący usiłuje obejść ten
przepis wskazując jako źródło szkody działania funkcjonariuszy pozwanej gminy
niepolegające na wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Jednak ostatecznie żąda naprawienia szkody w postaci zysków utraconych na
skutek niezrealizowania inwestycji, a inwestycja nie została wykonana na skutek
nieustalenia warunków zabudowy zezwalających na inwestycję planowaną przez
inwestora. Argument skarżącego, iż do wydania negatywnej dla niego decyzji
przyczynili się funkcjonariusze gminy, nie może prowadzić do powstania prawa do
naprawienia tak określonej szkody. Sąd powszechny lub Sąd Najwyższy musiałby
uznań, że to funkcjonariusze gminy doprowadzili do niezgodnej z prawem decyzji
prezydenta miasta i oddalenia odwołania inwestora do samorządowego kolegium
odwoławczego oraz skargi do sądu administracyjnego. Sądy powszechne i Sąd
Najwyższy nie są uprawnione do oceny decyzji odmawiającej ustalenia warunków
zabudowy jako niezgodnej z prawem. A skoro inwestor nie dysponuje decyzją lub
orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzającego niezgodność z prawem
decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nie przysługuje mu
odszkodowanie od gminy, której organ wydał tę decyzję.
Skarżący podnosi także nadmierny czas do uzyskania ostatecznej odmowy
ustalenia warunków zabudowy, gdyż samorządowe kolegium odwoławcze
wielokrotnie uchylało decyzję odmowną, jednak prezydent miasta ponownie
wydawał taką samą decyzję i ostatnia z nich stała się ostateczna. Jednak szkoda,
której naprawienia dochodzi inwestor w niniejszej sprawie, nie ma związku z
czasem trwania postępowania administracyjnego. Jedynymi składnikami szkody
przedstawionej przez skarżącego są utracone zyski i wydatki na przygotowanie
inwestycji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 3989 k.p.c.
oddalił wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania.
I CSK 1266/24
5
(G.G.)
[a.ł]
